探究西安临空经济示范区发展规划成功之处

2018年4月, 西安临空经济示范区获批, 开启了西部内陆地区临空经济发展的新征程。为了捋清西安临空经济示范区的发展思路, 本文在分析示范区发展现状的基础上, 指出示范区尚存政策支持散而弱、管理体制不合理、产业优势待发挥、协同发展力不足等问题, 提出示范区应紧抓临空经济发展窗口期机遇, 通过构建扶持政策体系, 理顺管理体制, 遵循临空经济规律, 发挥“自贸+临空经济”叠加优势, 实施差异化产业策略, 编织联运交通网络等加快临空经济发展。
 

 

2018年4月25日, 国家发展改革委、中国民航局正式批复设立西安临空经济示范区 (以下简称“示范区”) , 为振翅欲飞的陕西送来一股东风。示范区的设立, 不仅有助于陕西在海权时代突破“不临海、不沿边”的地理区位劣势, 也有助于陕西在“一带一路”节点城市竞赛中赢得竞争优势, 更有助于陕西将“第五冲击波”的巨大潜力转化为追赶超越的强大动力。2018年12月, 《陕西省〈关中平原城市群发展规划〉实施方案》 (陕政办发[2018]68号) 将西安临空经济示范区列为重点工作, 要求西安市、咸阳市、西咸新区负责制定临空经济示范区实施方案。本文通过分析西安临空经济示范区发展现状与存在问题, 在遵循国内外临空经济区发展规律的基础上, 提出相关建议, 以期为新区制定临空经济示范区实施方案提供参考。

一、发展现状

西安临空经济示范区位于西咸新区空港新城, 规划面积144.1平方公里, 南至福银高速、北至泾河, 东至渭城区底张街道, 西至渭城区北杜街道, 与空港新城完全重合。按照《西安临空经济示范区总体方案》, 示范区将以枢纽经济、门户经济、流动经济为重点, 加快打造临空特色产业聚集区, 力争到2020年, 初步形成航空物流、总部经济、航空维修、文化创意等产业发展格局。
 

目前, 示范区发展势头良好。一是枢纽辐射能力初显。从西安咸阳国际机场出发, 1小时航程可以覆盖主要的中西部城市, 2小时航程可覆盖我国75%的领土和85%的经济资源, 3小时航程可覆盖我国所有省会和重要旅游城市[1]。二是客运实力不断增强。截至2018年12月, 示范区已开通航线345条, 其中国际航线58条, 可通达50个国外城市, 航线网络通达能力仅次于北京, 居全国第二, 综合排名首次跻身全球前50位, 航班正常率、客运增长率、航班量增长率连续保持全国第一, 全年旅客吞吐量突破4465.37万人次, 跃升至全国第7位。三是货运能力迅速提升。截至2018年12月, 示范区已开通16条全货运航线[2], 其中包括西安至阿姆斯特丹、哈恩、芝加哥、首尔、河内5条国际全货运航线, 西安至西宁等11条国内全货运航线, 初步形成国内北上南下、东进西出, 国际向西加密、洲际直达的全货机航线网络布局。2018年航空货运量突破31.26万吨[3], 同比增长15.38%, 增速在全国十大枢纽机场位列第一, 其中, 国际货运量达4.2万吨, 同比增长超28%。
 

与日俱增的枢纽辐射能力和客货运输实力, 为示范区临空经济发展奠定坚实基础。目前, 示范区已聚集138家企业, 涵盖飞机维修、航材制造、电子信息、生物医药、物流运输等产业领域, 初步形成了临空全产业链。其中, 航空物流产业发展最为迅速, 示范区已汇聚普洛斯、丰树、巴夫洛、华瀚等66家国内外物流企业, 以及百余家货代公司、快递企业、商贸企业、电子商务企业、生产企业、信息服务企业、报关报检企业, 覆盖物流地产及仓储、 (跨境) 电子商务、快件转运与分拨、货物代理和运输等业态, 构建了链条较为完整、功能较为完善的航空物流产业体系。飞机维修产业加快布局, 随着东航—赛峰飞机起落架深度维修基地和海航技术部附件维修中心等项目落地, 将逐步形成以飞机整机维修、部附件及特种设备制造和维修的航空保障产业链。生物医药产业稳步推进, 目前已引进梅里众诚动物疫苗生产基地项目[4]。

二、面临问题

政策支持散而弱。临空经济具有资本密集和技术准入门槛高的特性, 发展初期亟须相关政策支持。目前, 国内12家临空经济示范区均出台不同层级的扶持政策 (见附表1) 。其中, 郑州航空港临空产业发展的扶持政策不仅数量多、级别高, 而且具有自上而下、从宏观战略到具体细节等特点;重庆则特别重视对临空产业人才的吸引和培养, 一定程度上反映出临空产业对人力资本要求极高的特点;广州则更为重视临空产业项目招商引资方面的扶持。相较而言, 西安临空经济示范区缺乏自上而下的系统扶持政策, 多依赖于示范区本级, 其支持范围和力度相对较小, 亟须加强。
 

管理体制需优化。目前, 长沙、成都等临空经济示范区在成立临空经济发展领导小组的基础上, 正在举全省全市之力发展临空经济。同时, 郑州航空港经济综合试验区则通过建立示范区至省级部门直通车制度, 提高临空经济发展效率。相较而言, 西安临空经济示范区既面临行政级别偏低, 难以发挥强有力的协调和主导作用等问题, 又因“省—市—新区—新城”四层管理体制导致层级过多、信息传达效率低、行政成本过高等问题, 一定程度上阻碍临空经济快速发展。
 

产业优势待发挥。一是巨大的旅客吞吐量优势有待深挖利用。2013～2017年, 西安咸阳国际机场旅客吞吐量保持12.59%的年均增速, 2018年将突破4500万人次, 跃居全国第7。但如此巨量的客流并未带动临空商贸服务业的快速发展。二是航空物流方面仍大多集中于简单的仓储、中转、分拨环节, 企业多为劳动密集型企业, 而冷链物流、跨国物流等价值链高端环节发展不足。

协同发展力不足。构建具有强大竞争力的临空经济, 需要整合产业链各环节资源要素, 实现协同发展。浙江省已从整合全省机场资源入手, 撤销原有浙江机场集团, 成立浙江省机场集团, 力促临空经济多地协同发展。目前, 陕西省临空经济发展的力量散落于西安临空经济示范区、西安航天基地、西安航空基地、西北工业大学、西飞集团以及中航工业西安飞行自动控制研究所等各企事业单位, 各产业环节尚未打通、资源要素尚未流动、信息共享机制尚未建立, 难以发挥协同效应。

三、发展思路及建议

在未来较长一段时间内, 临空经济发展已是大势所趋, 全国必将掀起新一轮临空经济发展浪潮。西安临空经济示范区如何能在激烈的角逐中脱颖而出, 占领临空经济发展高地?谋定而后动, 知止而有得。一方面, 西安临空经济示范区应尽快确定发展思路、制定发展目标、明晰发展路径, 为示范区的发展规划好发展蓝图。另一方面, 应以坚持科学理性规划为引领, 整合各方力量、汇聚各种资源、采取多种举措, 力促规划由图纸变为现实。具体而言, 可考虑以下几个方面。

(一) 构建“稳、准、细”扶持政策体系

一是建议陕西省委省政府出台《陕西省关于进一步加快临空经济发展的意见》, 为西安临空经济示范区制定宏观发展战略, 将支持政策渗入临空经济发展的每一个环节。具体地, 可以以西安临空经济示范区建设为核心, 支持西部机场集团整合省内安康富强机场、榆林榆阳机场、延安二十里堡机场、汉中城固机场等5大机场航空时刻和航线资源, 共建旅客信息共享平台;增加陕西省国际 ( 地区) 航线发展专项资金, 支持长安航空等航空公司增加客货运运力、加密航线;提高支线机场、客运站、火车站、高铁站、航空公司、货代向西安咸阳国际机场集货的积极性和能力;设立陕西省临空产业发展母基金, 由陕西省、西安市、咸阳市、空港新城按照一定比例进行投入, 对航空运输保障业、航空物流业和航空关联产业发展予以引导和资助, 并在机场使用费减免、用地保障、融资担保、通关检验、高端人才引进等方面予以政策倾斜;结合《陕西省推进政府和社会资本合作 (PPP) 三年行动计划 (2017～2019年) 》, 加快旬邑县通用机场、神木县通用机场等12家通用航空机场建设, 为加快通用航空产业发展提供支撑;支持空军西安飞行学院、陕西航空职业技术学院、陕西航空工程技术学校、西安航空学院、陕西凤凰国际飞行学院等与空港新城签订政企订单培养协议, 做好临空经济人才储备。
 

二是建议西安市委市政府出台《西安市关于进一步加快临空经济发展的意见》, 为西安临空经济示范区临空产业发展提供具体支撑。具体地, 可促进西安阎良航空产业基地、西安航天产业基地、西安高新区与空港新城签订战略合作协议, 实现“联动发展”格局, 重点瞄准航空制造、航空维修、通用航空、公务机、生物医药、新材料等产业;促进西安国际港务区与空港新城建立“空铁联运”大通道, 尽快实现陆港与空港的物理连接, 强化陆港与空港的一体化建设和联动发展, 进而实现两港在通关机制、物流组织、多式联运等各方面的有效互动和无缝对接;支持西安海关进行大通关体制机制创新, 与上海海关等多个海关签订区域通关合作协议, 将关区的口岸通关功能延伸到西安;支持西安检验检疫局探索通关便利化措施, 与上海等地区签订“检验检疫直通放行”的便利化通检协议。
 

三是建议西咸新区空港新城在陕西省委省政府和西安市委市政府的指导下, 尽快制定《西安临空经济示范区产业发展规划》, 明确产业发展方向和功能布局。同时, 空港新城还需根据临空产业特性, 结合《西安临空经济示范区招商引资优惠政策试行办法》, 针对各个重点产业量身定制精准、务实、细致的优惠政策。

(二) 建立科学合理的管理体制

政策效果取决于执行力。科学合理的管理体制是确保各项临空产业落地生根的关键。纵观海内外成功的临空经济区, 无不做到了这点。西安临空经济示范区涉及西安市、咸阳市、西咸新区、空港新城、机场集团、海关等多个建设主体, 存在一定程度的利益协调难问题, 必须整合区域内各级开发主体力量, 以实现体制机制上的有机统一。具体建议如下:

一是建议陕西省民航发展领导小组加挂省临空经济发展领导小组牌子, 将相关航空研发制造科研单位负责人纳入小组, 定期 (每个月) 举行民航发展领导小组会议;在民航发展领导小组办公室设立政策研究处, 负责对领导小组会议形成的决议进行跟踪调查, 及时反馈进展, 同时针对临空核心产业、关联产业和引致产业进行深入研究, 充实会议议题;在市级层面, 分别成立西安市和咸阳市临空经济办公室, 由市长任主任, 相关部门和单位负责人为副主任 (例如, 西安可将航空基地、航天基地、高新区等开发区负责人列为副主任) , 负责协调临空经济发展过程中需要属地行政单位解决的相关问题, 并在领导小组会议上进行汇报反馈。

二是建议空港新城加挂“西安临空经济示范区管委会”牌子, 在管委会班子建设上实行“一套班子, 两块牌子”的体制。这样既可避免增设机构人员、增加行政成本的弊端, 也可调动原空港新城管委会发展临空经济的积极性。

三是建议建立西安临空经济示范区与省直部门直通车制度。建议陕西省政府加快构建西安临空经济示范区与省直部门直通车制度, 实行规划直接上报、统计直接报送、项目直接申报、财政补助直接申报、用地直接报批、价格收费直接报批、证照直接发放和直接报批、政策直接享有、信息直接获得。

(三) 遵循临空经济发展客观规律

国内外成功临空经济区的经验证明, 应遵循圈层式产业空间布局规律, 由内到外形成中央核心区、紧邻区、相邻扩散区、临空辐射区四大圈层[5]。同时, 在时间上应按照先物流、后科技、再商务的顺序开发, 即率先开发机场服务区, 之后依次是航空物流区、综合保税区、临空产业园、临空旅游区、空港商务区。
 

鉴于西安临空经济示范区的产业布局仍为片状分布的功能分区布局模式, 建议西安临空经济示范区在编制总体规划和产业规划时, 将临空经济发展的空间布局规律和开发时序规律统一起来。具体地, 建议全面优化空间布局, 采用“圈层+功能”的通行做法, 设立机场核心区、空港紧邻区、空港相邻区、临空产业辐射区等圈层。其中机场核心区是优先发展区, 重点发展航空运输、航空维修等临空核心产业;空港紧邻区为次优发展区, 重点发展航空物流、临空制造等临空偏好性极强的航空关联产业;空港相邻区主要发展临空偏好性一般的航空关联产业;临空产业辐射区则可发展航空引致产业。
 

(四) 发挥“自贸区+临空经济示范区”叠加开放优势

开放性是临空经济最显著的基因, 也是自贸试验区的根本原则。建议西安临空经济示范区把握机会, 充分发挥“自贸区+临空经济示范区”叠加开放优势, 一举成为我国向西开放的门户枢纽。具体的措施, 一是建议全面复制陕西自由贸易试验区各大片区的改革举措和政策措施, 加快其在西安临空经济示范区落地, 探索形成空港型自由贸易发展模式。二是建议全力推动保税物流园区升级为综合保税区。综合保税区是发展 (航空发动机) 保税维修、保税航油、 (飞机) 保税租赁等新兴产业业态的必要条件, 应加快推进综保区申建审批进度, 以抢抓相关临空产业发展窗口期。三是建议在西安临空经济示范区内, 特别设立临空自贸产业园区, 按照“既需要借助自贸区突破政策障碍, 又需要发挥航空物流之便”的原则, 甄选引进相关产业入区发展。

(五) 立足差异化思路, 明确产业发展方向

纵观全球成功发展的临空经济区, 均在发展进程中逐渐确立了自身产业发展方向。如依托强大机场枢纽优势发展商务物流的仁川机场自由经济区、樟宜机场经济区, 依托机场优越地理区位优势发展航空物流的史基浦机场经济区、孟菲斯机场经济区, 依托具有高流通性的科技产业基础发展的香农机场自由经济区、达拉斯机场经济区、法兰克福机场经济区等[6]。经验证明, 根据机场特性, 结合本地产业现状, 找准定位, 布局有自己优势特色的产业, 走差异化竞争之路, 才是国内临空经济示范区的成功之路。因此, 建议西安临空经济示范区:
 

一是立足特色定位, 发展军民融合产业。“军民融合”在已获批的国家级临空经济示范区中首次被提及, 也是西安临空经济示范区承担的特色使命。但是, 省市各级的军民融合产业相关规划和政策文件中, 并未将示范区纳入其中。因此, 建议陕西省军民融合317平台、《西安市军民融合深度发展专项行动计划 (2018～2020年) 》等将相关扶持措施延伸至西安临空经济示范区;建议示范区设立军民融合产业园区, 加强与西安市军民融合“两园五基地”、航天四院等军工科研院所的战略合作, 同时加大力度吸引军转民企业、民参军企业落户。
 

二是盘活存量资源, 发展科技研发产业。研发材料是航空物流的重要市场。西安临空经济示范区既有航空物流之便, 又有自贸区优势, 容易吸引科技研发企业落户, 随着该类企业的不断集聚、研发材料运输量的增长, 又可促进航空物流、商务出行、会议会展等产业的发展。因此, 建议示范区设立科技研发产业园区 (并在总体规划时留足科技产业用地) , 充分利用新区科技资源统筹示范区、秦汉新城新材料产业园以及西安市高新区、经开区等科技研发存量资源, 吸引 (跨国) 科技研发企业落户, 形成科技研发企业—新材料—航空物流的临空产业链良性循环。
 

三是激活优质资源, 发展国际文化贸易产业。建议以报税文化贸易为特色, 设立国际文化贸易产业园。一方面, 西安临空经济示范区应发挥自由贸易试验区的保税政策优势, 紧抓《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 (负面清单) (2018年版) 》, 放宽外商文化娱乐投资的窗口期, 搭建高端文化艺术中心、演艺中心、博物馆、艺术品交易等平台, 重点发展文化艺术品保税展销、艺术品拍卖交割、影视传媒、数字文化产品制作等文化贸易产业, 加快引进国外优质演艺娱乐集团落户, 打造“丝绸之路经济带”上的国际文化贸易高地。
 

四是围绕产业链, 实现协同错位发展。西安临空经济示范区是建设国家中心城市、西安都市圈和关中城市群的重要抓手, 其产业布局至少要站在构建大西安都市圈产业体系的高度。因此, 建议西安临空经济示范区摸清并精确绘制西安、咸阳两市乃至陕西省临空产业资源分布图, 掌握其产业发展动态, 实现与其他地区的错位竞争, 甚至从中寻找合作机会。例如, 在航空制造业发展方面, 建议与西安阎良航天基地错位发展, 从航空制造业价值链角度出发, 结合自身比较优势在机体零构件制造、航空发动机和机载设备制造中择其一着力发展。与之类似的, 还有生物医药、电子信息、金融会展等临空关联 (引致) 产业。
 

五是最大化自身优势资源, 发展高端商贸服务业。与周边其他临空经济区相比, 西安临空经济示范区最突出的优势在于基数庞大且高速增长的旅客吞吐量, 这对于以争夺顾客停驻时间为目标的服务业企业而言, 极具吸引力。同时, 当前航空旅客具有经济实力较高、消费能力较强的属性。因此, 建议示范区改变全力发展航空物流的“非均衡”发展战略, 转而投入“客货并进”的“均衡”发展战略, 制定促进高端商贸服务业发展的相关政策, 加快吸引国内外高端商贸服务类企业落户, 尽快树立机场高端服务业聚集区的品牌, 从而又可吸引更多的客源, 促进商贸服务业实现规模效应。

(六) 编织“客运零换乘、货运无缝达”的交通网络

基础交通网络决定着临空经济区经济辐射能力。与上海虹桥机场综合交通枢纽有8 种交通方式、52 种换乘方式相比较, 西安临空经济示范区仍有不小差距。因此, 建议西安临空经济示范区以构建全方位、多维度的交通网络为抓手, 提高对周边地区的经济辐射力。建议新建机场至西安、咸阳两市主城区的高速干道, 降低旅客时间成本;新建机场货站至西安、咸阳两市火车站的轨道交通, 实现货物空铁联运;新建空港新城和国际港务区“货运快速专线”, 实现陆港与空港的物理连接, 强化陆港与空港的一体化建设和联动发展;建议在西安、咸阳乃至陕西各地级市的高铁站、火车站、汽车站开展异地值机, 实现无缝联运。