新常态下南京环保产业发展的战略定位研究

            “新常态” 是以新一届党中央领导集体对中国经济发展阶段做出的重大战略判断。新常态的战略定位，对包括环境保护在内的各领域等产生方向性、 决定性的重大影响 。在此大背景下， 环保部及相关学者对环境法规政策 、 环境监察执法等环保工作都有了新的认识和思考， “十三五” 时期环境保护规划的编制也要充分“认识新常态、 适应新常态、 引领新常态”。
 
             南京市“十三五” 环境保护规划的编制和实施，对于“十三五” 时期环境保护工作系统、 顺利展开有着重要的意义。规划指标体系是环保规划的基础和前提，是环保规划的核心内容之一， 对其进行深入研究，提高指标设置的系统性、 合理性和可行性，以使环保规划更好地指导“十三五” 期间环境保护工作，控制和保障各项环境保护工作顺利、协调推进，达成环保工作目标，引领环保新常态。
 
1 新常态下南京市面临的环保形势分析
 
             新常态背景下， 经济发展进入中高速、 产业结构不断调整、 全面深化改革等已成为南京市当前及今后很长一段时间最显著特征。这些特征给能源消耗、 资源环境约束、 环境污染治理等问题带来了新的挑战，也带来了难得的机遇。
 
1． 1 南京市环境保护面临的严峻挑战
 
             在经济新常态背景下，南京市环境保护工作面临着经济发展方式转变、 产业转型难度大、 环境质量改善动力存在变数、 资源环境约束加剧等挑战。经济发展方式亟待转变， 产业转型升级难度大。南京市经济发展方式尚未根本改变，结构性矛盾依然突出，产业转型升级难度大。
 
             环境质量不容乐观， 环保动力支撑存在变数。总体而言，南京市环境质量改善的力度、 程度和进度总体虽有一定进步， 但与群众期盼、 生态文明建设要求等仍有一定差距。在地区经济下行压力增大、 环 保 投 资 对 于 政 府 和 企 业 来 说 都 将 存 在 变数 的新常态背景下， 给环境质量改善目标的实现增大了障碍。
 
             资源约束加剧，生态环境保护压力巨大。南京土地空间有限，能源消费结构不尽合理， 煤炭消耗总量依然较大。石化企业所在区域环境问题较为突出，重金属、 持久性有机物和土壤污染等环境问题集中显现，生态环境保护压力巨大。
 
1． 2 南京市环境保护的新机遇
 
             新常态带来新机遇。“十三五” 时期， 南京将从新环保法和绿色发展理念实施、 生态文明建设、以及产业结构调整等方面迎来新的机遇。新环保法带来的新机遇。新环保法确立了经济发展要和环境保护相协调的原则，把环境保护放在了优先的位置， 这将是未来的“环保新常态”。
 
             新环保法的实施，对应对经济新常态下环境保护的挑战提供了强有力的执法武器，为打好水、 大气、 土壤污染防治三大战役提供了保障。绿色发展理念带来的新机遇。党的十八届五中全会把绿色发展作为“十三五” 时期五大发展理念之一，绿色发展已上升为党和国家的意志。坚持绿色发展，就要着力改善生态环境， 在推动绿色发展理念在南京落地生根开花结果的过程中，生态环境必将得到巨大改善。
 
             生态文明建设带来的新机遇。党的十八大把生态文明建设纳入了中国特色社会主义事业“五位一体” 的总体布局。南京市已于 2013 年实施了《南京市生态文明建设规划( 2013 － 2020) 》 ， 2014年又制定 出 台 了《南 京 市 生 态 红 线 区 域 保 护 规划》 ，将生态文明建设和生态环境保护提升到了前所未有的高度，为未来的环境保护工作指明了前进方向。
 
             产业结构逐步优化带来的新机遇。2014 年南京第三产业占 GDP 比重达到 56． 5% ，比 2010 年提高了 5． 8 个百分点， 三次产业现代化水平逐年提升; 单位 GDP 能耗逐年下降， 绿化面积、 工业固体废物综合利用率等逐年提高，可持续发展能力不断增强，为引领未来“环保新常态” 奠定了良好基础。
 
2 南京市“十三五” 环保规划指标体系的建立
 
2． 1 指标体系构建总体思路与原则
 
2． 1． 1 指标体系构建总体思路 以国家环保“十三五” 规划指标体系为依据， 总结分析现有环保指标体系成果( 包括江苏省生态文明建设规划、 全面建成小康社会、 南京市生态文明规划等) ， 结合南京市“十三五” 时期面临的环保形势， 建立以环境质量改善为核心， 突出可达、 可控、 可预见， 约束和预期性指标相结合， 覆盖水、 大气、 土壤、 生态等领域的指标体系，系统反映环境质量改善、 治污减排、生态保护等要求。
 
2． 1． 2 规划指标体系构建的原则 在构建环境保护规划指标体系时， 并不是各项指标的简单堆积，指标体系的建立必须遵循系统性、 可行性、 动态性以及以人为本的原则。同时，将以人为本的理念纳入其中，构建指标体系时还要充分考虑人民群众的切身感受。
 
2． 2 相关环保指标体系分析
 
             “十三五” 时期是全面建成小康社会的关键时期， 也是中国实现第一个百年目标的重要节点。“十三五” 环保规划指标体系的确立既要承接上位规划，又要兼顾小康社会指标的实现; 既要正确认识“十三五” 时期环境保护形势， 主动适应新常态，积极引领和支撑新常态下环境保护工作，具有引领导向，还要与生态文明建设指标体系相融合， 在实现五年奋斗目标的同时， 加快提升生态文明建设水平。
 
             根据国家、 江苏省和南京市国民经济与社会发展第十三个五年规划( 建议) 均已发布， 对指导“十三五” 环境保护规划的出台奠定了坚实的基础。国家环保“十三五” 规划已出， 江苏省全面建成小康社会指标体系也于 2013 年重新修订后发布， 江苏省和南京市生态文明规划于 2013 年实施。
 
2． 3 “十三五” 环保规划指标体系构建
 
2． 3． 1 “十三五” 环保规划指标确定 根据指标设置的总体思路及构建原则，在已有的相关环保指标体系总结分析的基础上， 结合南京市“十三五”时期面临的环境形势分析及已陆续出台的气十条 、 水十条，提出南京“十三五” 环保规划指标体系框架， 具体包括环境质量、 总量减排、 污染防治、 生态保护、 环境经济、 环境管理和一个评判指标7 项 27 个指标， 其中含 11 个约束性指标和 16 个预期性指标。
 
             ( 1) 新增环境质量相关指标。城市河道黑臭是严重影响居民正常生活的重要水环境污染问题，水十条要求“直辖市、 省会城市、 计划单列市建成区要于 2017 年底前基本消除黑臭水体” ，南京市符合其中“省会城市” 要求。“细颗粒物 ( PM2． 5 ) 浓度” 是国家实施空气质量分区、 分类管理的重要考核指标。“耕地土壤环境质量达标率” 描述土壤环境质量的定量指标。国家环保“十三五” 规划基本思路提出在土壤环境质量方面的具体要求: “全国耕地土壤环境质量达标率不低于 82% 。”
 
             ( 2) 新增总量减排指标。“总氮排放量”、“总磷排放量”、“工业烟粉尘排放量”、“挥发性有机物排放量” 4 个指标是国家“十三五” 时期要求在重点区域或重点行业新增的总量控制指标 ， 但考虑到“总氮排放量” 在目前条件下较难考核， 而南京正属于国家明确的重点区域和重点行业双符合的城市，因此将除“总氮” 外的 3 个指标全部纳入到“十三五” 环境保护规划指标体系中。
 
             ( 3) 新增污染防治指标。“污染土壤修复率”是描述土壤污染治理的定量指标， 国家“十三五”期间对土壤污染治理方面提出了具体要求: “……完成土壤污染综合治理试点 200 个，区域土壤综合治理示范区 6 个。”
 
             ( 4) 新增生态保护指标。党的十八届三中全会第一次提出要划定生态保护红线， “生态红线”是继“18 亿亩耕地红线” 后， 另一条被提到国家层面的“生命线”。划定生态红线是体现生态系统安全、 建设生态文明的重要举措， “生态红线区域面积占国土面积比例” 指标则是生态红线保护在环保规划中的重要体现。国家环保“十三五” 规划指导思路中初步考虑生态红线保护面积指标纳入“十三五” 规划， 力争突破既往规划生态保护规划目标薄弱状况。南京市于 2014 年 3 月出台《南京市生态红线区域保护规划》 ， 划定了 104 块生态红线区域，总面积 1 630． 04 km2， 占全市国土面积的24． 75%。“十三五” 期间， 生态红线区域面积将成为有效加强生态环境保护与监管、 保障生态安全、促进经济社会的协调可持续发展的重要监管指标。
 
             ( 5) 新增环境管理指标。“环境信息公开率”是江苏省和南京市生态文明建设规划中的重要指标，2015 年 1 月 1 日实施的新《中华人民共和国环境保护法》 中特别增加了环境信息公开与公众参与的 6 条条款。环境信息公开对遏制环境污染、 促进公众参与环境保护能够发挥直接的推动作用，国务院办公厅印发的《2015 年政府信息公开工作要点》 ，要求推进九大领域信息公开工作， 其中第七条明确指出要推进环境保护信息公开。“突发环境事件数量” 是国家环保“十三五” 规划编制思路中明确要求的环境风险防控方面的重要指标，在突发环境事件高发频发的态势下，风险防控理应被置于更加突出的位置， 思路提出“重特大突发环境事件数量显著下降，环境和人群健康风险得到有效管控，环境应急管理体系基本完善。”
 
3 “十三五” 环保规划指标体系新特点
 
             与南京“十二五” 环境保护规划指标体系 6 大类 24 项指标相比，“十三五” 环境保护规划指标体系的 7 大类 27 项指标主要有以下几个方面变化及特点。
 
3． 1 指标体系涵盖内容进一步丰富
 
             增加了土壤环境质量与污染防治、 生态红线、环境信息公开、 环境风险防范等当前和今后一段时期的重点和热点指标; 水和大气相关指标内容也得以扩充，按照国家相关要求，增加了黑臭水体、 细颗粒物、 总磷、 工业烟( 粉) 尘、 挥发性有机物等因子指标。
 
3． 2 更加突出公众关注度高的环境热点问题
 
             新增加的城市建成区黑臭水体比例、 细颗粒物( PM2． 5) 浓度、 突发环境事件数量等指标都是与群众生活密切相关的环境问题。指标体系内容的更加全面，更能体现“十三五” 期间南京的环境热点及难点问题，更加贴合公众感受和期盼， 未来环境保护的前瞻性有所增强， 体现了未来 5 年甚至 10年环境管理工作重点的新变化、 新常态。
 
3． 3 强化公众参与、 环境信息公开和环境风险防控能力
 
             新增的“环境信息公开率” 和“突发环境事件数量” 两个指标， 是适应新《中华人民共和国环境保护法》、 提高公众参与度的有效手段。环境信息公开是大势所趋， 有利于逐步提高公众参与度， 发挥全社会的监督与推动作用; 在突发环境事件高发频发的态势下，公众参与也能够一定程度上提高环境风险管控绩效，不断增强政府部门环境信息公开度和环境风险防控能力。
 
4 结语
 
             中机院专家以新常态背景下南京市面临的环保新形势分析为基础，通过对现有相关环保指标体系总结分析，初步构建起南京市“十三五” 环保规划指标体系，并详细分析了新增指标的来源依据， 总结了指标体系的新特点。初步建立的指标体系虽然内容较为全面，但涵盖信息量较大， 可能存在信息重叠问题，在最终确定南京市“十三五” 环保规划指标时需采用专家咨询、 聚类分析等方法对指标进行进一步筛选，最终得到既与国家、 省“十三五” 环保规划对接， 又能够体现“十三五” 时期南京市环保特色的规划指标体系。
 
             环保规划指标体系的建立是一项系统性、 科学性很强的工作，并具有明显的区域性特征 ， 对于初建的指标体系， 还有许多方面需要进行深入研究，如指标的适宜性、 可评价性、 目标值设定的科学性等，可通过实证评价研究来进一步验证。