在当前复杂多变的经济形势下，专项债作为地方政府重要的融资工具，正发挥着稳投资、促发展的关键作用。2025 年，地方政府专项债券拟安排 4.4 万亿元，再创历史新高。其中，专项债用作项目资本金的政策成为焦点，其不仅有助于发挥政府投资 “四两拨千斤” 的撬动作用，更能吸引社会资本参与，为重大项目建设注入强劲动力。本文将深入解读专项债用作项目资本金的相关政策，剖析支持领域、申报流程，并结合实际案例，为相关从业者和关注者提供全面的政策指引与实践参考。
一、专项债的重要作用及2025年资金规模
专项债券作为地方政府重要的融资工具，自2015年发行以来，规模持续增长。其作用不容小觑，既拓宽了地方政府的融资渠道，降低融资成本，又在财政政策中扮演关键角色，通过扩大有效投资，带动消费、扩大内需，进而促进就业、稳定经济增长。
回顾专项债历年发行量，从2015年的1000亿起步，到2020年攀升至3.75万亿的历史高点，2021-2022年维持在3.65万亿，2023年实际发行规模逼近4万亿元，2024年算上结转额度实际发行约4万亿元。而在2025年，政府工作报告明确拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，再创历史新高，彰显了专项债在当前经济环境下稳投资、促发展的重要地位愈发凸显。
二、专项债支持的领域和投向
2025年专项债支持领域在以往基础上进一步优化，呈现多元化态势，与国家战略紧密结合。具体来看：
1.新型基础设施（占比约30%）
(1)数字基建：如5G基站，单站补贴上限50万元，助力构建高速通信网络；人工智能算力中心，对节能指标有严格要求（PUE需≤1.25），推动人工智能产业发展。
(2)融合基建：智慧交通领域，车路协同试点每公里补助80万元，实现交通智能化管理；工业互联网标识解析节点，促进工业领域互联互通。
(3)绿色基建：分布式智能电网提升能源利用效率；氢能储运设施单个项目最高支持3亿元，推动清洁能源产业发展。
2.城市更新行动（占比25%）
(1)老旧小区改造：以加装电梯为例，单部补贴15万元，改善居民居住条件。
(2)地下管网升级：智慧管廊每公里补助2000万元，提高城市基础设施韧性。
(3)TOD开发：围绕轨道交通站点500米圈层开发，实现交通与城市发展融合。
3.乡村振兴战略（占比20%）
(1)高标准农田：亩均投资标准提高至3000元，并配套智能灌溉系统，提升农业生产能力。
(2)县域冷链物流：布局“产地仓+县域中心仓”二级网络，单个冷库补助30%，助力农产品保鲜与流通。
(3)数字乡村：建设村级政务服务平台，每个行政村补贴20万元，推动乡村治理数字化。
4.生态环保治理（占比15%）
(1)流域治理：推行“污水处理厂+湿地公园”组合模式，回报机制纳入碳汇交易，实现生态与经济双赢。
(2)固废利用：对建筑垃圾资源化率要求≥70%，促进资源循环利用。
(3)EOD模式：将环境治理与康养旅游捆绑开发，要求土地增值收益占比≥40%，探索生态产业化路径。
5.社会事业补短板（占比10%）
(1)应急医疗：实现县级疾控中心P2实验室全覆盖，提升公共卫生应急能力。
(2)职业教育：产教融合实训基地给予设备投资补助50%，培养实用型人才。
(3)养老托育：社区嵌入式服务设施每床位补贴2万元，完善社会服务体系。
三、专项债用作项目资本金的相关政策
为更好发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用，提高专项债券用作资本金的比例成为重要政策方向。
目前，专项债可用作资本金的领域有所扩大，涵盖铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、供热（含长距离供热管道）、供气、新能源项目（大型风电光伏基地、抽水蓄能电站、村镇可再生能源供热、深远海风电及其送出工程、新能源汽车充电桩）、煤炭储备设施、国家级产业园基础设施等十五个领域。
在这些领域中，具体的资金支持比例虽未完全统一明确，但总体原则是要与项目收益和风险相匹配，确保项目具备可持续性。例如，对于一些收益稳定、回报周期较长的重大基础设施项目，专项债用作资本金的比例可适当提高，以吸引更多社会资本参与项目建设。
四、专项债申报流程
1.项目储备阶段
(1)前期谋划：项目需契合国家政策支持的领域，像交通基础设施、生态环保、乡村振兴等，优先选取列入国家或省级发展规划的公益性项目，坚决杜绝涉及负面清单内容，如主题公园、仿古商业设施等。地方发改部门联合行业主管部门对项目进行筛选，要求项目具备收益性，即市场化收入需覆盖本息的1.1倍以上，同时要保证合规性，完成立项、用地、环评等手续。
(2)入库储备：借助“国家重大建设项目库”填报项目信息，同时提交项目建议书、可行性研究报告等材料，形成三年滚动储备库。省级发改、财政部门联合进行初审，重点评估项目的成熟度，也就是开工条件是否具备，以及收益测算是否合理。
2.申报准备阶段
(1)材料编制：核心文件包括实施方案（含资金平衡方案）、财务评价报告、法律意见书（即“一案两书”）；配套材料有可行性研究报告批复、用地预审文件、环评批复、财政承受能力证明等。从2025年起，针对能源、基建类项目，新增要求提交项目碳排放评估报告。
(2)申报时间窗口：国家发改委每年分3批次集中受理，一般在3月、6月、11月，省级部门需提前1-2个月组织地方申报。2025年部分试点地区，如广东，推行“自审自发”模式，缩短了省级审核周期。
3.审核与发行阶段
(1)国家层面审核：国家发改委着重审查项目合规性，看是否符合支持领域，以及前期手续是否完备；财政部则评估收益覆盖能力、债务风险指标，如本息覆盖倍数、债务率等。对于新能源、数字经济类项目，2025年新增技术可行性专项评审。
(2)发行安排：审核通过的项目纳入年度专项债发行计划，由省级财政部门统一组织发行。发行期限可选1-30年，鼓励采用“分年还本”方式，降低短期偿债压力。
4.项目审核要点
(1)前置条件评审：主要判断项目能否达到专项债券发行的基本条件，只要有一项前置条件不符合，实行一票否决，评审不通过。前置条件包括项目必须是有一定收益的公益性项目，已取得立项或可研批复，预计开工时间在当年申报专项债正式发行前已取得开工手续，项目工期进度符合要求等。
(2)质量评审：前置条件评审通过的项目进入质量评审环节，按照评分标准进行综合评估打分。质量好、得分高的项目纳入发行（备选）库，并优先安排发行；质量差、得分低的项目则不予入库。评分围绕项目成熟度、还本付息等方面展开，确保入选项目具备较高质量和可行性。
五、案例分析
以某地区的智慧交通项目为例，该项目规划建设智能交通管控系统、智慧停车设施等。在项目申报专项债用作资本金过程中，严格按照政策要求推进。
1.契合支持领域：属于专项债重点支持的新型基础设施中的融合基建领域，符合政策导向。
2.申报流程执行：在项目储备阶段，完成了详细的前期谋划，项目立项和可行性研究报告顺利获得批复，通过“国家重大建设项目库”完成入库储备，省级初审顺利通过。申报准备阶段，高质量编制“一案两书”，并提交了完备的配套材料，按时完成申报。
3.审核要点达标：在前置条件评审中，项目收益性良好，通过合理测算，停车收费、广告收入等市场化收入预计能覆盖本息的1.3倍，且各项手续齐全。质量评审环节，项目成熟度高，已与多家技术供应商达成合作意向，还本付息计划合理，最终在众多申报项目中脱颖而出，成功获得专项债资金支持，目前项目建设进展顺利，有望大幅提升当地交通运行效率，带动相关产业发展。
