2025年4月25日中共中央政治局会议以及4月28日国新办新闻发布会明确提出创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具。在全球经济格局深刻调整、国内经济发展进入新常态的背景下，传统经济增长模式与金融支持方式面临转型压力。为应对新挑战、服务新目标，一系列新型政策性金融工具应运而生，它们不再局限于传统的信贷投放，而是更多地采用市场化、结构化、基金化等多元手段，为经济高质量发展注入新动能。
一、什么是新型政策性金融工具
新型政策性金融工具(简称政策性金融工具)是为实现政府特定政策目标，支持国家战略基础设施项目和特定产业发展而创设的特殊金融工具。它由政策性银行和开发性银行发起设立，通过发行金融债券等方式筹集资金，主要用于补充重点领域重大项目资本金，但不超过全部资本金的一定比例，或为专项债项目资本金搭桥。
中国人民银行支持国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行设立专项金融工具，如国开基础设施投资基金等。这些工具可用于项目资本金，但一般不参与项目日常管理，不行使股东权利，通过股权转让、回购等方式退出，具有“名股实债”的性质。
政策性金融工具具备利率较低、期限较长、投放速度快、带动作用强等特点，能以有限的政策性资金撬动整个项目后续资金，是央行给予政策性银行的借款用于补充项目资本金的一种特殊金融工具。
2025年政策性金融工具，总体规模为5000亿元(未明确三家政策性银行分配规模额度)，业内普遍预测全年的资金总额将控制在1万亿元人民币以内。
二、较一般借款的优势
1、利率低：政策性金融工具本质上是央行给予政策银行的借款。5月7日，央行宣布下调的PSL利率从2.25%至2.00%，我们参考抵押补充贷款(PSL)利率来看，政策性金融工具的利率远低于一般借款。
2、期限长：政策性金融工具的期限，一般在20年左右。
3、担保灵活：政策性银行在进行担保评估时，会更加注重项目的实际情况和还款能力，而不仅仅依赖于抵押物。这为地方平台公司提供了更多的担保选择和灵活性。
4、资金投放速度快：政策性金融工具的资金发放速度较快，一般在3个月内就能到账开工。
5、带动作用强：政策性金融工具聚焦产业链关键环节、民生短板领域，以少量政策性资金撬动整个项目的快速实施。
三、历年政策性金融工具模式
（一）2015-2017年：专项建设基金
由国开行、农发行发债筹资注入专项建设基金，再以资本金形式投入易地扶贫搬迁、轨道交通等基建项目。国家发改委负责审核项目，中央财政提供贴息支持，贴息后融资成本维持在较低水平。该基金投入规模相当可观，在推动基础设施建设、促进经济增长方面发挥了重要作用。
（二）2022年：政策性开发性金融工具
2022年6月29日，国务院常务会议确定了政策性开发性金融工具支持重大项目建设的举措后，由人民银行支持开发银行、农业发展银行分别设立金融工具。主要操作流程是由人民银行支持国家开发银行、农业发展银行，进出口银行分别设立金融工具，通过发行金融债券等募集资金，发起设立基金，国家发展改革委牵头审核确定备选项目清单，按市场化原则依法合规、自主投资，通过股权投资、股东借款等方式投放基金。
四、资金投向领域
新型政策性金融工具潜力巨大，总体规模为5000亿元。其支持的项目涵盖8个领域31个专项，包括数字经济、人工智能、低空经济、消费领域基础设施、绿色低碳转型、农业农村、交通和物流以及市政和产业园区。这些领域都是国家经济发展的重点方向，对于推动产业升级、促进消费、保障民生等具有重要意义。
五、项目申报遴选流程
（一）地方政府筛选项目
各地发改部门依据工作具体要求，对区域内项目进行条件筛查，项目方在提交申请前需与区域内相应政策性金融机构事先建立沟通渠道，确保项目能明确归属三家银行之一负责基金投放。申报环节需按发改部门通知登录国家重大建设项目信息系统完成信息填报，内容须包含完整的项目基础资料、资本金缺口情况、预期收益分析及前期准备工作进度等关键信息。
（二）各级发改委审核项目
地方精选的项目由基层发改部门上报至省级发改机构，省级机构内相关业务处室联合主管部门开展评审工作，通过评审的项目再递送至国家发改委审核。国家发改委完成合规性审查后，将符合要求的项目信息传递至人民银行，人民银行再根据项目指定银行情况分别转交给三家政策性银行。
（三）政策性银行审核
三大政策性银行总部接收项目清单后分发至各省级分支机构，省级机构根据投资主体资质条件、项目发展成熟程度和申请方融资意向等因素进行初步筛选和深入调研评估。项目经内部审查、讨论和授权人批准后上报总部备案。完成总部备案程序的项目，由省级分行与获投企业签署基金相关支持协议。
本轮政策性金融工具的时间安排预测：
6月底前国家发改委组织地方申报项目，三家政策性银行同步完成基金公司设立。
9月底前完成基金投放。
六、使用方式
政策性金融工具分为股权投资、股东借款、专项债券资本金搭桥借款三种方式。
（一）股东借款
股东借款是指基金委托政策性开发性银行将资金以贷款形式提供给目标公司股东，这些贷款资金随后作为项目资本金注入到指定项目中。在操作流程上，基础设施投资基金公司、政策性银行及项目公司股东三方达成股东借款协议，基金公司授权银行向项目公司提供资金，项目股东再利用此资金对项目实施增资。在退出安排方面，股东借款考虑借款人情况及项目特点，一般会采取分期归还方式。借款主体需按照协议书中的约定分阶段完成还款。
（二）股权投资模式
股权投资模式是指基础设施基金公司通过直接参股项目公司的方式提供资本金支持，但不涉入日常经营管理，并在既定期限后退出，其实质构成为"明股实债"结构。在实践案例方面，全国首批成功实施的股权投资类基础设施基金项目出现于2022年7月左右，某省发展改革部门公开发布信息显示，国开行基础设施基金已向一家机场建设公司提供了相应规模的资金支持，主要用于区域性航空基础设施建设。
（三）专项债资本金搭桥借款
专项债资本金搭桥借款是针对专项债券项目设计的机制，其运作方式是基金资金先期作为项目资本金投入使用，待专项债成功发行后进行资金置换，目前公开的实际应用案例信息相对有限。在退出机制设计上，专项债资本金搭桥借款需配合专项债发行计划安排，当专项债资本金到位后即可实现资金退出。可以根据具体情况采取一次性全额归还或分年度偿还方式。
七、申报注意事项
领域契合度：申报项目需严格对标国家明确的行业范畴，申报范围应严格限定，避免扩大化解读。
规划符合性：项目须纳入 “十四五” 规划 102 项重大工程、国务院及部委批复的重点专项规划、区域规划、地方重点规划及相关实施方案。
银行投向策略：国开行重点支持 “两基一支”(基础设施、基础产业、支柱产业)及国家 / 省级重大项目清单；农发行优先保障 “三农” 领域项目，突出支农扶农涉农属性。
其他合规要求：政策性开发性金融工具投向与专项债券投资领域联动，同步适用专项债负面清单。
严禁投向楼堂馆所、形象工程、政绩工程及普通房地产项目(城市更新主科目除外)。
八、实施建议
提速前期要件办理深化可研论证，提高项目成熟度。政策性金融工具对项目成熟度要求高，本轮政策性金融工具支持行政审批手续完备的项目，原则上应属于当年新开工或在建项目，在建项目进度比例不超过80%。新建项目需已完成可行性研究、立项审批、环评、土地预审等前期工作，确保资金到位后能迅速形成实物工作量。
要提前确定目标合作银行，实现“政策性金融工具+配套融资”的合作模式，真正实现双方共赢，最终实现项目落地。
