在乡村振兴与生态文明建设的战略背景下，全域土地综合整治作为优化国土空间布局的关键举措，正通过系统性整合田水路林村资源，为粮食安全、生态保护与产业融合提供支撑。而新型政策性金融工具凭借低成本、长周期的资金优势，成为破解整治项目融资难题的重要抓手。本文将从全域土地综合整治的内涵出发，解析政府直接投资、PPP 模式等多元投融资路径，重点探讨政策性金融工具在农用地整理、生态修复等领域的应用逻辑，为地方政府优化资金配置、推动项目落地提供实践参考。
一、全域土地综合整治的内涵与重要性
1.1 内涵
全域土地综合整治是在一定区域内，依据土地利用总体规划，以土地整理、复垦、开发及城乡建设用地增减挂钩为手段，对田、水、路、林、村进行综合整治的系统工程。其核心内容涵盖农用地整理、建设用地整治以及乡村生态保护修复，旨在优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护与土地节约集约利用，改善农村人居环境，推动乡村全面振兴。
1.2 重要性
保障粮食安全：通过农用地整理，开展高标准农田建设、盐碱地综合利用、黑土地保护等，提升耕地质量与集中连片程度，增加耕地数量，巩固提升粮食产能，为国家粮食安全提供坚实保障。
推动乡村振兴：优化农村地区国土空间布局，盘活农村闲置宅基地、工矿废弃地等低效建设用地，发展乡村休闲旅游业、农产品加工流通业和乡村新型服务业等农村新产业新业态，促进农村一二三产业融合发展，带动农民增收致富。
改善生态环境：协同推进农村人居环境整治、小流域治理、国土绿化提升和湿地保护修复等工程，保护和修复农村生态，维护生物多样性，提高防御自然灾害的能力，构建山清水秀的生态空间。
二、全域土地综合整治的投融资模式
2.1 政府直接投资模式
模式特点：以政府部门为实施主体，利用财政资金直接投资建设。适用于资金需求较小、公益性较强、收益不明确的综合整治项目。
优势：启动速度快，政府对项目的把控力强。
劣势：受限于财政资金有限，难以满足大规模项目的资金需求。
2.2 政府授权国有企业实施模式
模式特点：地方国有企业作为实施主体，通过承接专项债券资金、政策性银行融资、发行债券等多元化渠道筹集建设资金。国有企业可全过程参与产业引入、搬迁、整理等环节。
优势：有利于政府整体规划把控，实现资金的长期投资回报。例如，某市通过国有企业实施全域土地综合整治，整合专项债券资金与政策性银行贷款，成功推动多个子项目落地。
劣势：对国有企业的融资能力和项目运营管理能力要求较高。
2.3 政府和社会资本合作（PPP）模式
模式特点：政府通过公开方式引入社会资本方，成立项目公司，由项目公司负责投融资、建设及运营管理。适用于有稳定收益的成熟项目。
优势：回报机制完善，有利于市场化运作，实现政府与社会资本的优势互补。如某省通过 PPP 模式实施全域土地综合整治，引入社会资本方负责项目全生命周期建设，政府负责行政审批与监督，实现多方共赢。
劣势：需持续关注社会资本方实力及融资落地性，未来经营水平存在不确定性。
2.4 投资人 + EPC 模式
模式特点：地方政府通过公开采购选择具备土地综合整治能力的社会投资人，投资人负责项目投融资、建设，政府负责行政审批、监督等，形成的土地综合整治收入由双方分成。适用于地方政府在土地综合整治方面专业能力强但资金实力薄弱的地区。
优势：实现政府管理优势、专业能力与投资人资金优势的有效整合。某县通过投资人 + EPC 模式实施全域土地综合整治，引入社会资本方负责项目投融资与建设，政府负责监督与分成，成功推动项目落地。
劣势：项目能否实现自平衡是社会投资人需重点关注的问题。
2.5 REITs 基金模式
模式特点：通过基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）模式，支持全域土地综合整治项目，有利于盘活存量资产，拓宽融资渠道。
优势：降低政府财政压力，为社会资本提供退出渠道。
劣势：目前 REITs 模式在全域土地综合整治领域的应用尚处于探索阶段，相关政策与市场机制有待进一步完善。
三、新型政策性金融工具支持全域土地综合整治
3.1 政策依据与背景
《全域土地综合整治试点实施要点 (试行)》明确提出，各地可积极开展制度创新，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对全域土地综合整治的支持作用，拓展投融资渠道。政策性银行贷款具有指导性、非盈利性和优惠性等特点，在贷款规模、期限、利率等方面提供优惠，以支持土地综合整治工作。
3.2 投向领域
农用地整理：重点支持高标准农田建设、盐碱地综合利用、黑土地保护等项目，提升耕地质量与产能。
建设用地整治：包括低效建设用地 “减量” 与 “盘活” 行动、城乡建设用地增减挂钩等，提高建设用地节约集约化水平。
乡村生态保护修复：涵盖农、林、水建设和生态修复工程等，改善农村生态环境。
产业融合发展：支持 “土地 +” 模式、现代农业产业园区建设等，推动农村一二三产业融合发展。
3.3 贷款审核要点
项目合规性：项目需符合全域土地综合整治规划与相关政策要求，取得必要的立项批复与行政许可。
还款来源：具备稳定的还款来源，如土地开发收益、指标交易收益、产业税收等。
风险防控：制定完善的风险防控措施，确保贷款资金安全。
3.4 贷款模式与案例
市、县级国有企业直贷模式：市、县级国有企业作为承贷主体，按照要求使用贷款，到期还本付息。
省级国有企业统贷统还模式：省农发行面向有条件的省级国有企业推出统贷统还模式，统一申请贷款、分项目使用资金、统一归集项目收益还本付息。例如，某省通过省级国有企业统贷统还模式实施全域土地综合整治，成功推动多个子项目落地，实现资金的高效利用与风险防控。
四、地方政府选择投融资模式的考量因素
4.1 项目特点
综合考虑项目规模、公益性、收益性等因素。对于资金需求大、收益稳定的项目，可选择 PPP 模式或政府授权国有企业实施模式；对于公益性强、收益不明确的项目，政府直接投资模式或政策性银行贷款支持的政府授权国有企业实施模式较为合适。
4.2 政府财政能力
考量政府财政资金实力、债务承受能力。财政资金充裕、债务压力小的地区，可适当增加政府直接投资项目；财政资金有限、债务压力较大的地区，则需更多依靠社会资本和政策性金融工具。
4.3 社会资本参与意愿
关注社会资本方实力、融资能力、建设运营经验等。实力强、经验丰富的社会资本更有利于项目的顺利实施和运营，提高项目成功率。
4.4 政策支持
充分利用中央与地方政策支持力度、政策性银行贷款政策。积极争取政策优惠，降低项目融资成本和风险。
五、结论与展望
全域土地综合整治作为乡村振兴战略的重要抓手，对于优化国土空间格局、保障粮食安全、改善生态环境具有重要意义。在推进过程中，需要政府、社会资本、金融机构等多方协同参与。通过科学选择投融资模式，充分发挥新型政策性金融工具的支持作用，能够有效推动全域土地综合整治项目落地实施。未来，随着政策体系的不断完善与市场机制的逐步成熟，全域土地综合整治将迎来更加广阔的发展前景，为实现乡村全面振兴和人与自然和谐共生的现代化提供坚实支撑。
