全国首次！100 亿元专项债用于政府引导基金2025 年以来，地方政府专项债券在用途创新上持续突破，从北京首开先河将 100 亿元专项债注入政府投资引导基金，到云南、湖南等多地将数百亿元专项债用于清欠企业账款，再到部分地区探索回购商品房盘活存量，专项债正从传统的实体项目融资工具，向兼具产业撬动、债务化解、市场稳定等多元功能的财政杠杆演进。
这一系列实践既响应了国务院 “负面清单” 管理的政策导向，也展现了地方政府在提升财政资金效率、服务实体经济中的主动探索，为宏观经济调控提供了更灵活的政策工具
一、政策引领：专项债投向领域的变革
2024 年 12 月 22 日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号），实行专项债券投向领域 “负面清单” 管理。这一转变意义重大，相较于以往的正面清单模式，只要项目未被列入负面清单，均可申请专项债券资金。
负面清单涵盖了完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、除保障性住房及土地储备以外的房地产开发、主题公园等商业设施以及一般竞争性产业项目等。
这一政策调整赋予了地方政府更大的自主选择权，有助于挖掘更多符合地方发展需求的项目，提升专项债资金的使用灵活性 。
此前，2024 年财政部会同有关部门已在不断优化调整专项债券投向领域，新增了独立新型储能、重点流域水环境综合治理等领域。
同时，引导地方加大对国家级产业园区基础设施、5G 融合应用设施、城中村改造、保障性住房、普通高校学生宿舍等领域的支持力度，还将保障性住房等领域纳入专项债券用作项目资本金范围，进一步发挥专项债券的撬动作用 。
二、多地实践：专项债用途的多元化拓展
用于解决拖欠企业账款
2025 年，多地在省级预算调整方案中明确将专项债用于解决拖欠企业账款。湖南省 2025 年省级预算调整方案显示，财政部下达的第二批新增债务限额 794 亿元中，转贷市县的 601.71 亿元新增专项债里，200 亿元用于解决政府拖欠企业账款。云南省人大常委会批准的 2025 年省本级财政专项预算调整方案表明，调增额度后，专项债券用于 “清欠” 的额度为 356 亿元。广西壮族自治区本级财政预算调整方案明确，今年新增债务限额共 495 亿元，部分专项债用于 “清欠”。这一举措有助于缓解企业资金压力，改善营商环境，激发市场活力 。
用于回购商品房
部分地区将专项债资金投向回购商品房领域。一些东部省份和二线城市通过专项债资金回购滞销商品房，将其转化为保障性租赁住房或人才公寓等。这一操作既能盘活房地产市场的存量房源，减少库存积压，又能缓解房企的现金流压力，促进房地产市场的平稳健康发展。同时，增加了保障性住房供给，满足部分居民的住房需求，在稳定房地产市场与保障民生方面实现了双赢 。
用于土地储备
自然资源部发布通知，明确运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地相关事项，重启土地储备专项债券工作加速推进。土地储备专项债券作为地方政府专项债券的一个品种，曾在 2017 年发挥规范土地储备融资行为、促进土地储备事业发展的作用，后于 2019 年因房地产市场调控需要暂停发行。此次重启，可支持地方政府回收存量闲置土地，调节土地市场供需关系，减少土地闲置，增强土地供给调控能力，稳定市场预期，同时缓解地方政府和房地产企业的流动性及债务压力 。
三、北京创新：专项债投向政府投资引导基金
2025 年 6 月 20 日，北京市披露第四批新增专项债券（二十一 — 三十五期），其中第三十五期 100 亿元 10 年期专项债券募集资金用途为 “北京市政府投资引导基金”，这在全国尚属首次。
北京市政府投资引导基金成立于 2016 年 1 月，由北京国有资本运营管理有限公司（北京国管）、北京市政府投资引导基金管理有限公司共同出资，北京国管出资比例约 99.9%。
在 2024 年的机构 LP 活跃榜单中，该基金出资规模和出资基金数量均领先多数地区引导基金，2024 年出资规模达 891 亿元。
2025 年 1 月 7 日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1 号）同日，北京市政府投资引导基金出资额由 1000.1 亿元增至 2500.1 亿元，增幅约 150% 。
专项债注入政府投资引导基金，能放大财政资金杠杆效应，通过专业管理机构市场化筛选项目，提高资金周转效率，形成 “投资 - 收益 - 再投资” 的良性循环，为产业升级注入强大动力 。
四、行业影响与展望：专项债的新使命与挑战
专项债用途的持续扩围，对经济社会发展产生了多方面影响。从行业发展角度看，在房地产领域，用于回购商品房和土地储备的专项债，有助于稳定房地产市场，促进房地产行业的良性循环。在企业发展方面，用于解决拖欠企业账款的专项债，能缓解企业资金链紧张问题，增强企业活力，推动实体经济发展 。
然而，随着专项债用途的不断拓展，也面临一些挑战。例如，在资金监管方面，需要建立更完善的制度，确保专项债资金专款专用，防止资金被挪用、截留。在项目筛选和评估上，要更加科学合理，以保证资金投入的项目具有良好的经济效益和社会效益，避免出现项目收益无法覆盖债券本息的情况 。
未来，专项债有望在更多领域发挥积极作用，如在新兴产业发展、基础设施建设等方面继续发力，为经济高质量发展提供有力支撑。同时，需进一步完善专项债管理机制，在扩大用途的同时，有效防控风险，实现专项债资金使用效益的最大化 。
