超长期特别国债和中央预算内专项资金同属财政资金范畴，都是国家进行宏观经济逆周期调控的重要手段，但二者在诸多方面存在着差异。本文将从多个维度对二者展开深入剖析，力求多角度展现二者之异同。
- | 超长期特别国债 | 中央预算内专项 |
相同点 | 申报流程相似 |
| 属于中央财政资金（补助方式为投资补助） |
| 部分投向重合（节能降碳是他们共同支持的领域） |
| 重大项目库储备 |
| 要求前置条件落实 |
| 要求提交《资金申请报告》 |
| 要求项目未获得过中央预算内/超长期特别国债资金支持，未重复、多头申报 |
背景 | 国家发改委明确，2025年继续发行超长期特别国债，优化资金投向，重点支持“两重”建设，即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，以及“两新”工作，助力科技创新、新型城镇化等领域发展。 | 24年提前下达2025年1000亿中央预算内投资计划及1000亿“两重”建设项目清单，支持地方加快推进项目前期工作，促使相关项目先行开工实施。持续支持具有基础性、公益性、长远性特点的项目，致力于补齐我国现代化建设短板弱项。 |
资金投向侧重 | 聚焦“两重两新”，除支持国家重大战略和重点领域安全能力建设外，着重推动科技创新成果转化应用，促进产业升级；加快新型城镇化进程，提升城市综合承载能力等。 | 主要着眼于基础性、公益性、长远性项目，如生态治理、环境整治、保障性安全工程、防灾减灾以及铁路、水网等基础设施建设，侧重于补充和强化经济社会发展中的短板弱项。 |
归口主管部门 | 发改环资司或产业司或高技司 | 如污染治理中央预算内专项：发改环资司 |
申报时间 | 每年2-3批(具体时间不定) | 如污染治理中央预算内专项：每年11月申报来年项目(滚动申报) |
补助标准 | 环资和产业司设备更新按照15%补助、“两重”按照25%比例补助。 | 按照投资额的15%～60%补贴，最高不超过1亿元 |
支持领域 | 两重指的是：①国家重大战略实施②重点领域安全能力建设8个方面、17个具体投向，具体包括：科技研发，绿色智能数字基础设施，农村转移人口市民化配套的就业、教育、医疗、住房、养老等公共保障体系、高标准农田建设、城市地下隐患管线维修、更新和升级改造、绿色产业体系、能源原材料重点领域、重点行业设备更新和技术改造等。重点支持强基础、补短板、利长远、惠民生的重大项目。 | 如污染治理中央预算内专项：(一)城镇环境基础设施建设支持城镇生活垃圾分类、收转运体系建设，生活垃圾焚烧处理设施建设和提标改造，厨余垃圾资源化利用，危险废物集中处置设施建设等项目。(二)重点行业清洁生产支持电镀、皮革、有色金属、印染、制药等涉重金属行业及钢铁、水泥、焦化等行业先进清洁生产技术示范项目。(三)环境治理支持细颗粒物和臭氧协同治理、土壤重金属污染治理、新污染物治理等项目。(四)水污染治理和节水支持城镇污水收集处理和污泥处理设施及城镇污水管网新建和改造，污水资源化利用设施建设，海水(咸水)淡化工程及关键材料装备示范工程。 |
| 两新指的是：①大规模设备更新②消费品以旧换新（一）重点工业领域支持钢铁、有色、建材、化工等重点行业重点用能设备节能降碳改造项目。（二）基础设施主要包括生活垃圾分类和处理设施提标改造、水污染治理设施建设提标改造。（三）绿色低碳支持绿色低碳先进技术攻关和示范应用等项目建设。（四）资源循环利用方向回收体系建设项目、汽车零部件，工程机械等废旧装备再制造项目；报废飞机、报废汽车、废钢、建筑垃圾、废旧电池等再生资源加工利用项目。 | 如节能降碳中央预算内专项：(一)先进技术示范及应用项目支持“双碳”领域技术水平领先、减排效果突出、示范效应明显的项目建设项目。(二)重点行业和重点领域节能降碳项目支持电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、焦化、纺织、造纸、印染、机械、数据中心等重点行业重点领域节能降碳改造等。(三)循环经济助力降碳项目支持园区循环化改造、国家“城市矿产”示范基地和资源循环利用基地等升级改造，支持规模化规范回收站点和绿色分拣中心建设，以及废钢铁、废有色金属、废玻璃、废橡胶、废旧汽车、废旧电池、废弃电器电子产品、废旧纺织品、退役风电光伏设备等废弃物循环利用等。 |
一、超长期特别国债与中央预算内专项资金的基本概念
（一）超长期特别国债
超长期特别国债（ultra-long special treasury bonds），一般指发行期限在10年以上的，为特定目标发行的、具有明确用途的国债。超长期特别国债与普通国债在发行目的、资金用途、预算管理等方面存在诸多不同。2024年政府工作报告中，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。
（二）中央预算内专项资金
中央预算内专项资金是指中央财政预算安排的、用于特定领域或特定项目的资金。它是国家预算体系的重要组成部分，体现了国家对特定领域发展的重视与支持。中央预算内专项资金的设立和使用，紧密围绕国家发展战略和政策导向，旨在通过加大对重点领域和关键环节的投入，补齐经济社会发展短板，推动国家实现长远发展。
中央预算内专项资金主要有37个投向领域，通过资金的精准投放，能够有效弥补市场机制在资源配置中的不足，促进社会公平与可持续发展。
二、超长期特别国债与中央预算内专项资金的异同点
（一）发行与筹集方式
1.超长期特别国债：
（1）发行主体：超长期特别国债的发行主体是国家财政部。财政部作为国家财政管理的核心部门，能够以国家信用为背书，向国内外金融市场发行国债。
（2）发行对象：发行对象较为广泛，包括国内金融机构、企业和个人投资者，甚至在特定情况下也会面向国际投资者。这种广泛的发行对象使得超长期特别国债能够在较大的范围内筹集资金，满足大规模项目的资金需求。
（3）发行方式：通常采用市场化发行方式，通过招标、承销等方式确定发行利率和承销团成员。这种方式能够充分反映市场供求关系，确保国债发行的公平性和效率性。同时，超长期特别国债的发行也会受到宏观经济形势、市场利率水平、投资者信心等多种因素的影响，其发行利率和发行规模需要根据市场情况灵活调整。
2.中央预算内专项资金：
（1）筹集主体：中央预算内专项资金的筹集主体同样是国家财政部，但其资金来源主要是在国家预算体系内部进行分配和调整。财政部根据国家预算安排，从一般公共预算、政府性基金预算等预算收入中划拨资金，形成中央预算内专项资金。
（2）筹集方式：其筹集过程相对较为内部化，主要是通过预算编制、预算调整等程序来确定专项资金的规模和分配方案。这种方式使得专项资金的筹集具有较强的计划性和稳定性，能够根据国家宏观经济政策和财政收支状况进行灵活调整，确保资金的合理配置和有效利用。
（3）资金来源：资金来源相对多元化，除了上述预算收入外，还包括部分专项收入、转移支付资金等。
（二）资金使用方向
1.超长期特别国债：
超长期特别国债目前主要用于：“两重”和“两新”。
“两重”，是指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。发行超长期特别国债支持“两重”建设，是实施一揽子增量政策推动经济高质量发展的一项重大举措。2025年1月3日，国新办举行“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会，宣布将增加发行超长期特别国债，更大力度支持“两重”建设。继续支持长江经济带生态环境保护和绿色发展、西部陆海新通道、农业转移人口市民化公共服务体系建设、高等教育提质升级等重点任务。将水利支持范围拓展至全国大中型灌区、大中型引调水工程；将重点都市圈城际铁路建设等项目纳入支持范围；在全国范围全面实施有效降低全社会物流成本行动。在2024年提前下达今年约1000亿元项目清单的基础上，近期将再下达一批项目清单，推动尽快形成实物工作量。
“两新”，指的是推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。2025年1月3日新闻发布会上，官方也宣布大幅增加超长期特别国债资金规模，加力扩围实施“两新”工作。将设备更新支持范围扩大至电子信息、安全生产、设施农业等领域。进一步提高新能源城市公交车及动力电池更新、农机报废更新补贴标准。
2.中央预算内专项资金：
中央预算内资金聚焦在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》确定的重点任务和102项重大工程，坚持“项目跟着规划走”“资金跟着项目走”，突出集中力量办国家层面的大事、难事、急事。主要是党中央、国务院决策部署事项;中央事权事项，中央地方共同事权中需中央承担事项，以及跨行政区划、跨流域事项;中央要求全国各地着力推进的重点建设任务。
从我们汇总的37个政策投向分析来看，主要集中在以下几个方面：
（1）粮食安全：包括农产品仓储设施等。
（2）能源安全：包括农村电网改造等。
（3）产业链供应链安全：包括关键领域核心技术攻关等。
（4）城市基础设施及保障性安居工程：包括义务教育学校、公立医院、保障性租赁住房、老旧小区改造等。
（5）生态环境保护：包括污染治理和节能减碳、生态文明建设等。
（6）交通物流重大基础设施：包括交通、排水防涝等重大基础设施建设。
（7）社会事业：包括教育、卫生等社会事业和社会治理建设。
在资金分配上向中西部地区倾斜，在项目领域上生态环境、社会事业、城市基础设施及保障性安居工程为重点申报领域。
【最新修编版】《2025年中央预算内投资专项汇总：政策依据、支持范围、审核重点》
总体而言，中央预算内投资不涉及“两新”建设，从定位来看，是着眼于基础性、公益性、长远性的项目，侧重补短板，强弱项。超长期特别国债重点聚焦“两重”、“两新”。其中，“两重”与中央预算内投资的“基础性、公益性、长远性”既有重合又有区别。从地域上，中央预算内投资将重点向贫困、边远地区倾斜；
从项目上，中央预算内投资也将更加侧重公益性、基础性，如生态治理、环境整治、保障性安全工程、防灾减灾，铁路、水网等公益性、基础性项目建设。
就超长期特别国债而言，重点侧重设备更新、科技创新、安全保障（如地下管网、高标农田）、新型城镇化、产粮大县的人口转移市民化等社会事业建设（教育、养老、托幼等）。
（三）预算管理与监管
1.超长期特别国债：
（1）预算管理：超长期特别国债类似于中央层面的专项债，计入的是中央政府性基金预算，不纳入一般公共预算。财政部会设立专门的账户对资金进行管理，确保资金专款专用，避免与其他财政资金混用。这种方式既保证了资金使用的独立性和透明性，又便于对资金的使用情况进行跟踪和监督。
（2）监管机制：监管机制较为严格，财政部会同相关部门对资金的使用情况进行定期检查和审计。同时，国债资金的使用项目也需要接受社会监督，项目实施单位需定期向社会公布资金使用情况和项目进展情况，接受公众的监督和质询。这种多维度的监管机制能够有效防范资金使用过程中的风险，确保资金的安全和效益。
2.中央预算内专项资金：
（1）预算管理：中央预算内专项资金纳入一般公共预算，其预算编制、执行和调整都需遵循国家预算管理制度和程序。财政部会根据国家宏观经济政策和财政收支状况，对专项资金的预算进行合理安排和调整，确保资金的合理配置和有效利用。同时，专项资金的使用也需要严格按照预算执行，未经批准不得擅自调整资金用途。
（2）监管机制：监管机制同样严格且完善，财政部会同相关部门对专项资金的使用情况进行全过程监管。从项目的申报、审批、实施到验收，每个环节都需要接受严格的监督检查。同时，专项资金的使用情况也需要接受审计部门的审计监督，确保资金使用的真实性和合规性。此外，专项资金的使用还需接受社会监督，项目实施单位需定期向社会公布资金使用情况和项目进展情况，接受公众的监督和评价。
（四）申报程序和资金申请报告格式
超长期特别国债和中央预算内资金都属于中央对地方的转移支付，资金监管较为严格，项目分配要经过国家审核。因此，申报程序基本一致，在全国投资项目在线审批监管平台上立项（审批、核准、备案），在国家重大建设项目库中录入项目信息。
1.申报程序
（1）各市、县(区)根据省发改委关于申报投资计划的通知，对接本市、县(区)行业主管部门，按要求将拟申报投资计划项目纳入国家重大建设项目库;
（2）本市、县(区)发改部门会同行业主管部门联合起草中央预算内投资计划/超长期特别国债资金申请报告，并确保相关数据与国家重大建设项目库相一致;
（3）本市、县(区)发改部门牵头，将投资计划申请报告正式文件及申报项目可行性研究报告批复文件逐级报送至市发改委对口处室，并通过国家重大建设项目库同步报送项目投资计划;
（4）市级发改部门相关科室按照省级发改部门要求，对市、县(区)申报的投资计划对照国家和省上要求进行审核，不符合条件的要求相关县(区)做出说明，除县(区)做出合理性解释的项目外，其他项目原则上直接予以删除;
（5）市级发改部门按照要求，及时上报经审核过的全市投资计划申请报告至省级发改部门对口处室,并通过国家重大建设项目库同步报送项目投资计划，衔接省发改委审核上报情况。
2.资金申请报告
资金申请报告内容均按照国家发展改革委办公厅《关于印发中央预算内投资资金申请报告编写和批复格式文本的通知》（发改办投资〔2024〕1049号）进行编制。
三、超长期特别国债与中央预算内专项资金的协同
原则上，由于超长期特别国债和中央预算内专项资金不可以同时申报。原因及分析过程详见本公众号之前已发表的文章：
关于超长期特别国债相关问题的分析与解读
但在一些特定项目中，超长期特别国债和中央预算内专项资金申报的政策边界尚不清晰，尚需观察后续发改系统的审核模式。例如，在重大水利工程等农林水气项目的前期规划和设计阶段，是否可以提供中央预算内专项资金用于项目前期工作所产生的工程建设其他费（政策依据：《重大水利工程等农林水气项目前期工作重要预算内投资专项》（发改投资规〔2023〕183号））；在项目进入实施阶段后，超长期特别国债再继续提供长期稳定的资金保障，确保“两重”项目的顺利推进。如果这种资金协同的方式能被高层允许，那未来就能够在部分涉及国计民生的领域充分发挥两种资金的优势，提高资金使用效率。
四、总结与展望
超长期特别国债与中央预算内专项资金是国家宏观经济逆周期调控的重要工具。它们在发行与筹集方式、资金使用方向、预算管理与监管等方面既存在差异，又存在协同发力的可能性。通过剖析二者的异同点，我们能够更加清晰地认识到二者在社会经济发展中的重要作用。
随着国家经济进入高质量发展阶段，超长期特别国债和中央预算内专项资金将面临新的机遇与挑战。一方面，国家将继续加大对重大战略项目、社会事业建设、生态环境保护等领域的投入，超长期特别国债和中央预算内专项资金的规模和使用范围有望进一步扩大；另一方面，随着财政体制改革的不断深化，对资金使用效率和监管要求也将越来越高，超长期特别国债和中央预算内专项资金需要在预算管理、资金使用、项目实施等方面不断创新和完善，以适应新时代的要求。
