低空空域规划重点内容思路探索

文章提出了“1+3+N”纵向规划层级和“1+2+N”横向规划层级的低空空域规划编制思路，明确不同层次规划的内容重点，引入低空空域资源综合评价方法，为未来低空空域规划与开发提供了参考。

一、构建低空空域规划体系

1.1 纵横融合，细分层级

2018年，随着《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）文件发布，明确指出了发展规划、专项规划、区域规划和空间规划等各类规划的功能定位及其相互关系。同时结合《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出的“五级三类四体系”规划体系，形成了下文所提出的 “1+3+N”的纵向规划层级和“1+2+N”的横向层级架构（如图1所示）。

图1   低空空域规划体系构建

在“1+3+N”纵向规划层级中，“1”代表低空空域发展规划，“3”表示国土空间规划体系中的总体规划、详细规划和专项规划，“N”指低空空域规划的延伸拓展，主要涉及相关设计和研究的深化，以确保体系的完整性和各部分内容与低空空域的对应性。横向规划体系中，采用“1+2+N”的层级架构。“1”指专项规划，“2”包括低空空域专项规划和其他相关专项规划，“N”则指这些专项规划的具体内容，分为低空空域专项规划内容和其他专项规划内容。

该体系中的专项规划不仅涉及低空空域专项规划，还涵盖其他相关领域的专项规划。纵向结构的构建有助于细化低空空域的具体功能领域，不仅针对某一行业需求或研究方向，更是在特定空间内，综合交通、公共服务、物流运输等多个领域的协同与整合，形成综合性规划。在总体规划的指导下，专项规划需有效衔接详细规划，结合现有的地面与地下空间结构布局，进行系统集成和协同优化。

1.2 拓展规划延伸，建立反馈机制

为不断完善低空空域规划体系，结合国土空间、低空航空器的动态性特征，除纵向“1+3+N”与横向“1+2+N”相结合的思路探索外，体系右增设了规划延伸模块，以形成高效的反馈机制，深入分析低空空域的特定问题，提供针对性解决方案，确保研究成果迅速转化为实际应用，促进低空空域与其他城市空间的有机融合。

二、不同层次低空空域规划的内容重点

2.1 低空空域发展规划

低空空域发展规划作为统筹布局与战略引领的核心内容，关键在于顶层设计，旨在为低空空域的开发、建设和管理提供科学指导，确保资源高效与安全利用。对此，发展规划应紧密结合国家及省（直辖市、自治区）层面的整体发展战略与政策导向，充分融入国家对经济发展、科技进步和社会需求的宏观要求。同时，规划须切合实际，深入结合国家现实基础、地域特点、独特功能定位和未来愿景，增强规划的可操作性。鉴于低空航空器这类科技产品更新频率高，发展规划应明确未来目标与任务，及时调整规划周期，科学设定各阶段的发展重点，制定相应保障措施，实现目标愿景。

2.2 国土空间总体规划中的低空空域规划内容

国土空间总体规划中的低空空域规划内容，应基于低空空域的空间发展规划，为低空空域专项规划和详细规划的编制提供指导。为避免出现现有国土空间总体规划在支撑发展全局方面存在不足、全局精准性保障方面表现欠佳等困境，提出以下重点内容。

一是明确目标和战略，强化低空空域发展规划的目标、战略及方向性内容。在空间利用方面，提出明确的规划原则，大胆创新超前设计思路，确保低空空域的规划能够适应未来发展需求。各级政府可突破五年周期的思维局限，制定低空空域的中长期发展战略，确保与国家整体发展规划的高度协同。

二是统筹低空空域空间布局，合理引导空间规划。统筹城乡开发边界内外的低空空域空间规划，避免功能重叠和资源浪费，确保低空空域开发与城市发展方向相一致。结合低空新技术，从而进一步优化当前产业布局，培育相关产业链，做好产业转型，确保低空经济价值最大化。

三是优化空域航线，设计合理低空航线。在科学的低空空域航线管理体系下，合理的航线设计，能有效缓解低空管理的压力。整合空域资源，完善已有低空航线设计，积极拓展新航线，确保低空航线安全。最后，重点关注低空航线功能的复合应用，对民用、商用和应急救援等多种用途进行综合评估，确保低空空域的使用效率。

2.3 国土空间详细规划中的低空空域规划内容

详细规划作为规划管理的直接手段，能有效地落实低空空域发展规划与国土空间总体规划的内容，实现与低空空域专项规划的无缝对接。作为落实低空空域规划的重要环节，低空空域详细规划应遵循需求驱动原则，提出以下策略，进一步完善国土空间规划体系。

（1）精细划分低空空域结构。尽管我国已有一些空域相关的规范标准，但仍然缺失对低空空域结构的明确定义。为了构建准确区分低空空域空间结构与功能分区，首先需整合低空、地面及地下空间资源条件，结合地面基础设施建设现状，评估垂直于地面的低空空域开发潜力，于纵向上细化低空空域结构并实施分区（如图2所示），其次依据飞行高度，将低空空域划分为高低空区、中低空区与低低空区，或依据风险等级，将其划分为禁飞区、限飞区及适飞区，最后通过水平方向上的合理切割，确保低空空域使用的安全性，以此来提升航空器的使用效率，为未来城市低空交通系统的高密度、高流量运营奠定坚实基础。

（2）超前规划低空空域基础设施。明确低空空域管控要求，确保低空空域的安全与高效应用，重点关注“天-地”网络节点的构建，实现低空空域与地面交通系统的无缝衔接，形成一体化综合交通网络。低空空域基础设施建设是实现上述目标的关键，具体包括航空器起降点、航空器起降中心及集中充电站等设施的建设。此外，对基础设施选址进行具有前瞻性的空间设计，综合考虑城市布局、交通流向、环境影响及安全需求。例如，航空器起降点可设于人口密度较低且交通便利的区域，减少对居民生活的干扰；航空器起降中心可设于城市交通枢纽附近，便于乘客和货物的快速疏散；集中充电站的落位则应选择电力供应稳定且便于维护的区域，保障航空器的正常运行。

图2   低空空域结构分层

（3）构建互联互通的三维立体化交通系统。基于空域分层（如图2所示），以交通治理为导向，结合现有低空航线类型（如图3所示），进行三维空间立体规划。眼下，国家低空空域已步入深化改革阶段，下层级国土空间规划却存在衔接不足的问题，导致低空空域与地上地下空间的协同开发较为薄弱。回顾我国城市主体结构，大多是由生态绿廊和网络状交通基础设施构成，城市核心区的形成是以高层建筑为主的功能复合区，因此，交织复杂的城市结构为低空空域的空间开发，提供特色的潜在优势。未来低空空域高质量发展离不开低空交通，三维立体化交通系统是关键，而构建立体化交通的基础是强化基础设施建设，如地面交通站点及中心城区等关键区域，重点思考低空航空器与地面各要素的互动，将为三维立体化交通系统带来无限可能。

2.4 低空空域专项规划

低空空域专项规划是在专项规划的大框架下，对低空飞行活动领域的一个具体实施计划，它与其他专项规划在性质、目标、方法、协调机制和执行机制上都有着紧密的联系。其核心内容涵盖低空空域空间资源利用评价、分区管控、需求分析、空间结构及各类基础设施布局等。目的是为了适应我国新时代国土空间规划的全域管控要求，避免专项规划出现“小而全”以及规划内容重复且不一致等问题，从而更好处理低空空域与地面、地下空间开发利用遭遇的阶段性与差异性困境。

图3   现有低空航线类型

低空空域专项规划内容重点可分为三个部分，全域（市县域）、中心城市、城市重点区域。从“全域、中心城市、城市重点区域”三类城市区域出发，构建低空空域专项规划的编制框架与主体内容（如图4所示）。低空空域专项规划内容可根据实际需求适当调整，主要区分不同层次的规划重点与规划深度。

图4   低空空域专项规划图

（1）在全域（市县域）层面，重点强调战略性和约束性。从全域发展视角出发，进行低空空域空间资源的适宜性评价，为低空空域开发利用规划分区提供关键依据。接着，落实上位规划，预测低空空域不同高度的开发利用总体规模，对竖向与横向层面进行具体规划，涵盖编制、设计与管理等多方面内容。

（2）在中心城区层面，着重提升整体开发利用的协调性。以开发价值为导向，开展价值性评价。根据垂直地面的不同空间功能，结合中心城区调整用地规模，科学预测中心城区低空空域的开发规模。对低空空域开发利用的空间、重大设施布局等内容进行分层分级精细化布局，引导低空交通、低空物流等产业构成，促进低空空域多维度的综合应用。中心城区须时刻保持低空空域创新应用方面的领先地位，勇于拓展航空器的新用途和新型应用场景，提高中心城区运营效率，打造示范区。

（3）城市重点区域需特别关注低空空域的精准度与节点塑造。综合考虑城市中心区、交通枢纽区以及轨道交通站点周边地区的区位特征、功能定位及需求差异，遵循低空空域、地面与地下一体化开发的原则，对低空空域开发利用的范围、规模进行精确指引，包含各类设施的具体布局和连通体系。此外，为塑造地方低空特色，可从空间色彩、环境要素、安全隐私等方面着手，以确保满足建筑景观、安全及管理等具体要求。

三、关键技术方法——低空空域资源综合评价方法

低空空域作为国家重要的战略性资源，实质在于保障低空空域资源，而实现这一目标的重要技术手段，则是将低空空域资源纳入综合评价体系，从而进行统一管理。该方法旨在科学指导低空空域空间开发，确保城市安全，提升城市管理效率，为低空空域规划编制和开发建设奠定基础。

围绕上述需求，以保障低空资源为基础，实现不同区域多元化开发为目标，提出构建低空空域资源综合评价体系（如图5所示）。在全域、中心城区、城市重点区域等不同区域内，分别提出以适宜性、价值性、差异性为导向，为低空空域规划、审批和开发提供基础参考，结合现有评价体系，完善低空空域、地面和地下一体化的三维评价新体系，最终纳入国土空间规划“一张图”信息系统，精准应对突发城市风险。

具体操作通过分区、分层、分类等手段，以此来明确评价目标。如在全域适应性评价的基础上，划定低空空域禁飞区、限飞区和适飞区；在中心城市根据垂直地面的开发需求，进行开发建设评价；在城市重点区域结合社会影响等因素，构建低空空域一体化开发区域。精细划分低空空域，收集低空航空器飞行数据，能够合理预测发展趋势，并及时调整纠正发展中的问题。未来，低空空域政策和法律文件将逐步完善，现阶段所提出的评价结论，能够为下一层级的开发利用提供引导与制约建议。

图5  低空空域资源综合评价体系

四、结语

低空经济兴起为全球各行各业带来新的机遇，也为我国国土空间规划注入了新活力。本文通过比较国内外低空经济的发展现状，揭示低空经济发展的多样性和差异化特征。在政策解析部分，系统梳理了国家及省市层面的低空经济相关政策，指出目前我国低空经济尚处于初级阶段，政策体系与评价标准亟待完善等不足之处。为进一步促进低空经济与国土空间规划的协同发展，后文提出规划视角向全域全要素转变、以社会需求为导向构建低空空域体系、以及优化评价体系与反馈机制等建议。通过构建“1+3+N”纵向规划层级和“1+2+N”横向规划层级，明确各层次规划的核心内容，引入低空空域资源的综合评价方法，为低空空域的科学、有序开发提供坚实的理论基础和操作指南。未来，随着技术的不断进步和政策的逐步完善，低空经济有望成为推动我国城乡一体化发展、经济社会高质量可持续发展的重要支撑。(作者：郑浩楠、郑皓、吴沈松)