我国低空经济发展的实施要点

结合低空经济理论逻辑，凝练低空经济实施要点。一是基于本质逻辑，完善低空基础设施和法规制度体系等，推动低空要素化，构建低空经济价值挖掘条件；依托低空场景开发，推动要素场景化，彰显场景经济化，挖掘低空经济多重价值。二是基于驱动逻辑，加快技术创新突破，发挥技术驱动作用；依托低空场景开发，耦合低空生产与消费诉求，发挥需求拉动作用；发挥政府在不同阶段作用，构筑集法规政策于一体的低空政策体系，发挥政策驱动作用。三是基于产业逻辑，加快基础设施建设，完善低空经济保障体系，为低空经济规模化、网络化发展奠定基础；建立健全低空经济产业生态体系，发挥产业协同融合作用，保障低空经济健康发展。四是基于价值逻辑，结合“低空+”推进低空场景开发与产业融合，助力产业升级，壮大低空经济规模；技术突破与技术融合相结合，推动低空技术迭代创新、底层技术融合应用，有效发挥技术升级与溢出效应；加强理论引导，彰显需求满足、绿色发展等多维价值，促进低空经济安全健康发展。在此基础上，进一步结合我国低空经济发展现实条件，对照不足，提出我国低空经济发展的实施要点。

（一）完善低空空域价值挖掘条件

低空要素价值挖掘是低空经济的本质。目前我国低空空域利用率相对较低，价值挖掘条件不足，机制不畅，存在空域开放空间相对不多、空域划分不够合理、空域管理不够科学、安全责任不够明确等问题。因此，一要分类梳理和科学划设低空空域。基于2023年11月发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》、2023年12月发布的《国家空域基础分类方法》等，进一步细化低空空域划设标准和具体方法，在保障安全的前提下开放更多低空空域，赋予地方相对灵活的低空空域划设权，因地制宜开放开发低空空域④。加强低空空域网络化建设，构建低空空域分区分时动态调整与使用机制，研究指导不同条件、不同等级的航路准入要求。二要优化低空空域审批制度，提高低空飞行审批效率。将低空飞行纳入国家综合运输体系建设范围，促进空地一体资源协同，简化低空空域审批流程，降低准入门槛，鼓励更多企业参与低空飞行运营，通过优化航线和空域布局，构筑高速低空网络。三要优化低空空域协同管理机制。一方面，鼓励地方结合自身低空条件和飞行需求，在遵循上位法基础上因地制宜制定适合区域发展需要的低空空域管理机制，形成多部门协同联动的管理机制；另一方面，依托城市群、低空飞行网等，跨区域协同划设空域，构建跨区域低空空域协同运行管理体系，同时共同规划建设互联互通、共享共用、点面结合的低空基础设施，实现区域间高效协同管理，发挥低空网络效应。四要加强低空空域数字化管控与数字化确权。一方面，加强人工智能、大数据等数智技术在空域管理中的应用，提升低空数据收集、分析、预测、决策一体化支撑能力和低空空域精细化管控水平；另一方面，依托数字技术推动低空空域向可量化、可定标、可分层、可利用、可权益化、可资本化经济资源转化，使低空空域成为新型生产要素，形成集确权、开发、流转、利用于一体的低空价值体系。

（二）筑牢低空技术创新和人才基础

技术创新是低空经济发展的关键驱动，人才是技术创新和低空经济发展的重要支撑。低空技术涉及范围广、水平高、复杂性强。当前，我国低空技术仍面临一系列“卡脖子”问题，如通用航空器整机及核心零部件等还严重依赖进口，同时尽管新型航空器技术不断取得突破，但总体成本还相对较高，安全性、续航里程等也有待提升，规模化应用难度较大。此外，我国低空领域人才紧缺，仅无人机操控员一个岗位就有100万的人才缺口。因此，要秉承科技、人才、教育一体推进理念，赋能低空经济发展。一是加强组织布局，加大低空核心技术研发。将低空技术研发纳入国家创新体系，通过设立专项研发基金、建设高能级研发平台等，为低空底层技术突破储备力量，同时促进关键共性技术研发，加强技术集成应用与跨界融合创新，促进技术组合转化。二是加强创新载体和资源协同建设，围绕低空核心技术和专项领域，如电池系统、飞行控制系统、动力系统等，组建由高等院校、科研院所、行业企业等组成的创新联盟，开展联合技术攻关。三是加强低空人才培育与开发。低空人才是促进技术创新和产业发展的关键。一方面，加强体制机制创新，引导更多技术研发人才，如传统航空技术人才、新能源汽车技术人才等，转向低空经济新赛道，同时采取立体化激励措施，有效挖掘人才潜力，提高人才储备长期性持续性；另一方面，鼓励高等院校加强低空相关专业设置，健全低空技术培训体系等，为低空经济发展奠定人才基础。

（三）构建完善低空经济制度体系

较之于发达国家，我国低空经济发展历程相对较短，容错纠错空间相对较小，同时国外发展低空经济比较注重其功能属性，而我国将之作为战略性新兴产业培育，更重视其综合经济动能，对规范发展有更高要求。因此，要充分发挥发展规划、法律法规、标准规范的引导和约束作用，促进低空经济高质量发展。一是加强低空经济发展的统一规划。当前地方层面关于低空经济发展的行动计划、实施方案等纷纷出台，但国家层面针对低空经济发展的统一规划尚未出台。2024年12月，国家发展和改革委员会设立低空经济发展司统筹低空经济发展工作。建议在低空经济发展司统领下，结合地方探索，把握“十五五”规划有利时机，遵循未来产业发展规律，加快制定全国统一的低空经济发展规划，以此指导地方规划制定，形成全国“一盘棋”下各地因地制宜发展低空经济的格局。

二是加快修订和制定低空经济法律法规。针对技术创新、监管挑战、产业培育等多维诉求，制定专门的低空法律法规，创造良好的创新和发展环境，保障高效监管安全运营，规范低空经济运行发展；加强低空法律法规宣传，增强民众对低空经济认知、认可和遵法守法意识；明确低空经济发展过程中各方的权利和义务，理顺部门管理机制，加强低空执法和监管，确保法律法规有效实施。根据2025年2月提交全国人民代表大会常务委员会审议的《中华人民共和国民用航空法（修订草案）》，划分空域应兼顾低空经济发展需要，保障低空经济发展对空域利用的合理需求。在草案基础上，针对低空经济发展，加快研究制定全面、系统、专门的低空经济法律法规，如低空经济促进法、低空空域管理法等。三是完善低空经济标准体系。结合技术和产业发展特点，制定涵盖飞行、基础设施、运营服务、安全评估等多方面的低空空域系列标准，构建立体化标准体系。

（四）建立健全低空经济产业生态体系

产业生态是低空经济持续健康发展的基础，也是低空经济场景不断拓展的支撑。我国已逐步构建起低空经济产业生态体系，但仍存在产业协同与集群化发展不足、金融支持力度不够等问题。因此，一要完善低空经济产业集群集聚生态。在全国层面规划布局低空经济产业集群，在通过核心产业集群为低空经济国家战略提供支撑的同时，有效规避地区重复布设、过度竞争弊端；整合产业资源，充分发挥区域低空经济产业优势，通过产业园区建设，促进上下游企业紧密合作、协同发展；打造产业集群，以链主企业为引领，推动低空经济相关企业集聚，形成具有竞争力的产业链条和产业集群；促进跨产业融合，依托产业协同机制，推动低空经济产业与新材料、新能源、新装备等产业融合，助力产业升级。结合不同层次低空经济示范工作，促进低空经济产业集聚与生态构建，有效发挥示范样板效应。二要增强低空技术创新与产业创新融合能力。依托低空经济联盟等形式，在增强创新型企业技术互补、协同创新能力的同时，提升上下游产业配套和供需对接能力，促使新技术研发更好地因应和满足市场需求，构筑联系紧密的产学研用生态体系。三要完善低空经济产业金融支撑生态体系。丰富和完善低空金融服务能力，调动投资机构、社会资本、政策性金融等金融主体投资积极性，搭建多元融资平台；创新低空金融服务模式和企业融资方式，鼓励企业通过银行贷款、股权融资、债券发行等多种方式筹集资金；设立产业发展基金，有效引导社会资本投入低空经济领域；鼓励保险机构创新保险服务模式，设立一揽子低空服务险种，助力产业健康发展。

（五）完善低空基础设施保障体系

低空基础设施保障体系是低空经济高质量发展的关键。与发达国家相比，我国低空基础设施建设仍然存在较大差距，低空经济的设施网、空联网、航路网、服务网尚处于起网阶段，地面基础设施和飞行服务保障体系等不健全，无法满足低空空域开发需要。因此，一要因地制宜加快低空基础设施布局建设。从大型综合起降枢纽、中型垂直起降枢纽、小型垂直起降点、非固定式微型垂直起降点四个层面，统一规划低空基础设施网络体系。针对大城市低空基础设施需求旺盛、缺口较大的情况，加快弥补低空基础设施建设方面不足。通过统筹规划、统一建设、协同融资等措施优化资源配置，结合简易跑道（短跑道、土跑道、草地跑道等）等创新设计降低低空基础设施建设难度和成本。结合通用机场建设和其他适宜的公共基础设施建设，打造一批综合性、智能化、集成型无人机服务设施，满足无人机产业快速发展需求。二要完善低空管理基座。空域管理系统是提升低空管理效率和安全性的关键，建立全国统一的空域管理系统，以此为基座引导地方系统建设[ 39 ]。在地方系统建设中，由政府牵头组建低空飞行服务平台，提供飞行申报、飞行情报、飞行告警、信息发布等低空飞行服务和协同运行服务，同时在基本法律框架下，结合低空飞行协同管理，创新空域管理模式。

（六）有效拓展低空应用场景

低空应用场景拉动低空经济发展，低空经济需要依托低空场景不断拓展应用的范围、深度和规模。我国低空经济服务已拓展到20 个大类行业，近300种细分应用场景，农业植保、无人机物流配送、空中巡逻等领域展现出显著价值和广阔前景，但总体看低空服务所进入领域仍存在相关生产服务活动层次浅、空白区域多、商业模式不通等问题[ 38 ]。因此，一要打造典型低空应用场景。一方面，结合农林作业、应急救援、城市管理、快递配送等生产和公共服务需求拓展低空应用场景，同时拓展应用深度；另一方面，结合飞行体验、空中旅游等消费需求，积极开展商业场景挖掘，壮大低空消费群体，推动低空消费由示范性向常态化转变。二要创建低空经济示范区。依托国家级、省级低空经济示范区建设打造低空经济产业集聚及拓展效应示范基地。制定低空经济示范区方案，明确示范条件和标准、管理流程等。鼓励低空经济示范区在产业基础建设、产业链环节培育、行业应用、保障体系构建等方面积累经验，并适时在更大范围内推广。三要加强国际合作与交流，拓展国际发展空间。与低空经济发达国家、相关国际组织等加强合作交流，不断引进国外先进技术、借鉴相关经验，同时拓展国外市场，创设更大应用场景和空间，壮大低空经济规模。

（七）加强低空经济理论体系建构与应用引导

我国学者早在2010年前后就提出低空经济概念并进行相关探索。低空经济具有较强的前沿性、技术性、融合性、系统性、产业性，低空经济产业具有未来产业特征。社会各界对低空经济认知不一，国内外对低空经济的认知也存在较大差异，国外更重视低空经济的功能属性，我国则将之作为综合经济形态谋划。低空经济发展离不开理论体系的指导，为更好更快推动低空经济发展，应结合传统经济理论以及低空经济产业发展规律与现实特征，加快构建中国特色低空经济理论体系，并推进理论对现实的指导。整体而言，当前亟待推进以下方面研究：一是结合经济管理、信息科学、航空技术等多领域理论和方法，构建低空经济综合理论框架，为低空经济发展提供基本指导；二是结合产业经济、生态经济等理论和方法，聚焦产业链构建、产业生态体系建设等，研究具有新质产业和未来产业属性的低空经济产业发展机制；三是结合低空经济发展的要素条件，推进低空空域管理改革、低空基础设施布局、安全保障研究；四是基于供需耦合视角，从供给端推进低空场景开发研究，从需求端推进低空场景应用研究，进而从技术、经济、需求多维度推进低空经济规模化发展研究；五是结合低空经济的技术属性和产业属性推进低空经济法规和标准体系研究；六是加强低空技术与产业融合创新研究，结合技术经济范式探索技术与产业融合迭代逻辑；七是加强低空经济财政金融保障体系研究，构建低空经济的财政支持政策、投融资体制机制、保险险种开发及保险机制等；八是推进低空经济统计指标体系和规模预测研究，推进形成一致的低空经济统计口径和评估标准，有效把控低空经济总体规模、核心产业规模等。

总体来看，一方面，基于技术迭代、资源挖掘、市场需求三重逻辑判断，我国低空经济发展前景广阔、势不可当；另一方面，基于产业发展的现实条件判断，我国低空经济发展是一项系统工程，不能急于求成，要分阶段分步骤有序推进。同时，与新能源汽车行业类似，低空经济在前期发展阶段对政策依赖性较强，当前有效发挥政府政策主导作用至关重要。此外，还要特别注意的是，各地在发展低空经济时应摒弃贪大求全思想，有效规避“内卷式”竞争，依托产业生态构建和网络化发展推进区域联动和协同发展，形成有序、协调、安全、健康的全国“一盘棋”发展格局。(作者：王宝义，张萌萌)