EOD项目实践关键问题分析与对策研究（附湖南EOD项目案例）

本研究结合湖南省EOD项目实践案例，分析了EOD项目实践过程中的关键问题与面临挑战，提出制定出台配套政策、推动项目落地生根，赋能项目实施主体、创新多元投融资模式，合理谋划关联项目、加强项目风险防范3个方面的对策建议，以期为EOD项目常态化实施提供借鉴。

一、EOD项目湖南实践

生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行自2020年启动EOD模式试点工作以来，2021年4月，《关于同意开展生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》(环办科财函〔2021〕201号)同意湖南省长沙市、岳阳市、衡阳市3个地方政府和企业依托项目开展第一批EOD试点工作，EOD模式正式推向实施层面并逐步进入市场视野。2022年4月，《关于同意开展第二批生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》(环办科财函〔2022〕172号)同意对湖南省永州市、湘西州、娄底市3个项目开展第二批EOD模式试点工作。同时，邵阳经开区与岳阳自贸片区自行组织开展了EOD项目的探索与实践。

作为长江中游省份，水情是湖南最大的省情之一，“一江一湖四水”已成为全省污染防治攻坚战的主战场。通过对湖南省6个试点入库项目与2个非试点项目分析，以水生态环境保护为导向是湖南省EOD项目投资的重点领域，EOD项目策划已不是几个项目的组合，而是针对一些具有优良生态基础、丰富生态底蕴的大型生态片区整体开发，具有针对性的从线到面扩展。通过对6个国家试点项目和2个非试点项目的内容及实施方案进行广泛调研和研究，总结分析湖南省EOD项目实践情况如表1所示。

表1 湖南省EOD项目实践案例

二、EOD项目关键问题分析

2.1 融资方式选择

融资方式是指一个项目资金问题的解决办法，EOD项目融资的关键在于生态环境治理与产业开发项目整体财务达到自平衡，通过实施产业带来的经济效益弥补生态环境保护的经济投入，同时通过生态环境赋能，实现区域内的产业和人口聚集效应，最终对区域的高质量发展形成助力，以此实现生态的产业化。EOD项目一般投资规模大，项目融资过程中需探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作、投资运营公司组建、开发性金融、环保贷等多元化投融资机制。政府债券具有融资信用度高，融资成本较低、周期长的优势，但发行金额有限;政府与社会资本合作可以提高服务质量与服务效率，降低工程造价及运营成本，转换政府角色，减少财政支出，延缓财政支出压力;开发性金融适用于环境与社会效益显著的重大项目，具有贷款期限长，融资利率低的优势;环保贷灵活、方便，融资门槛相对较低，侧重于小型项目，有利于中小企业解决融资难的问题，但融资利率相对较高，融资期限较短。各融资模式的相关特征分析如表2所示。

表2  主要融资方式分析

从湖南省两批试点项目分析，EOD项目最主要采用的是开发性金融的融资渠道。鉴于EOD项目一般投资规模大，政府可采用专项资金、政府专项债、规范PPP模式等对项目给予合法合规的支持，以减轻EOD项目实施主体的资本金出资压力。建议政府方应全力为公益性项目争取中央与省级专项补助资金，具备一定经营性的项目争取专项债支持，需要通过政府付费收回投资的项目应采用PPP模式。

2.2 运作模式设计

运作模式是指一个项目具体的运作流程，EOD项目的运作模式设计的核心关键点在于要充分考虑隐性债务风险、生态保护修复投入成本与项目收益的不稳定性风险等，合理设计项目的投融资架构、项目的交易结构、回报机制、边界条件等。EOD项目常见的运作模式有“投资人+EPC+产业导入”模式、“特许经营+EPC+产业导入”模式、ABO模式、TBT模式。“投资人+EPC+产业导入”模式是指项目承接主体与项目业主共同成立项目公司，项目公司在承接主体协助下筹措项目建设资金，取得EPC工程，进行项目运营管理，并获得投资收益，该模式在EOD试点项目中应用最广，灵活性强，规避了政府直接融资负债的限制。“特许经营+EPC+产业导入”模式是指政府采取竞争方式授权相关组织，通过明确双方权责，在一定期限内投资建设运营相关基础设施和公用事业的一种模式，该模式适用范围较窄，项目性质仍然是政府投资项目而不是企业投资项目，不能实现完全的市场化运营，同时受到政府债务监管等相关政策法规的限制，实际操作灵活性差。ABO模式是政府在一定期限内将项目以授权的方式交由相关企业建设施工及运营，政府给予相应补贴，到期后交还项目给政府的一种运作模式，该模式从一定程度上对政府和社会资本进行隔离，一定程度上提高了社会资本参与项目建设的积极性。TBT模式是一种以BOT为主、TOT模式为辅的组合开发模式，政府采用“存量换增量”的思想将已投入运营项目和未来若干年的经营权进行转让，本质上是将已建项目和待建项目进行打包，获取资金后投入待开发的BOT项目，在特许经营期满后无偿收回经营权。不同运作模式差异对比分析如表3所示。

表3  不同类型运作模式对比

鉴于EOD项目涉及不同行业的不同具体内容，在实践中EOD项目落地也经常采取混合模式。EOD项目投资规模较大，对投资人的融资能力、运营能力有较高要求，因此，选择融资能力强且具备产业运营经验的大型国企是EOD项目成功落地的关键。

2.3 项目风险防范

EOD模式的自身属性带来了特定的项目风险，诸如行业跨度大、生态环境及经济效益显现周期长、土地开发衍生的政策、融资、收益类风险的不确定性大。EOD项目风险存在于项目全生命周期，主要包括法律政策风险、建设风险、关联产业发展风险与运营风险等。法律政策风险主要表现为国家尚未出台专门针对EOD模式的法律或行政法规，现阶段主要以各部门发文的形式对EOD做出原则性规定，相关规定散见于其他文件之中，连贯性较弱，不利于后续实施的可预期性。建设风险包括计划安排不合理，建设成本超支，工期延期以及工程质量与施工安全等问题。关联产业发展与运营风险包括产业招商吸引力不足，区域特色产业发展宣传力度不够，特色产业导入达不到预期，运营收益不足，运营权责分配不当，运营维护成本超支。

EOD项目需要解决政府长时间支持、资源持续导入、补贴进入项目、特许经营权、特殊优惠等一系列问题，强化政府主体责任，合理统筹项目，增强项目的盈利能力、加强产业运营的核心能力、合理安排各子项目实施时序，使整体项目有序、持续的发展，形成良好的财务生存能力是EOD项目风险防控的关键。（作者：张伏中，苏艳蓉 ，宋江燕，蔡 青，王本涛，钱文涛）