EOD项目实践面临的挑战及实施对策建议（附湖南省EOD项目案例）

上一节我们结合湖南省EOD项目实践案例，分析了EOD项目实践过程中的关键问题，本章节将重点分析EOD项目实践面临的挑战并提出实施对策建议，具体如下：

EOD项目实践面临的挑战

一、国家层面亟待立法规范，省级层面缺乏政策指引

国家尚未出台涉及EOD模式的法律或行政法规，现阶段主要以各部门发文的形式对EOD做出原则性规定，相关规定散见于其他文件之中，连贯性较弱，不利于后续实施的可预期性。地方层面华东地区对于EOD项目的理解更为深刻，将EOD项目定位为较高的战略地位，安徽、山东等省份开展了省级EOD模式试点工作，在自主探索创新模式、地方政策上都有比较大的突破。目前，湖南、湖北等中部地区省份仍以执行中央政策为主，缺乏省级的统一政策指引，创新管理模式上动力缺乏，地方政府仅仅是从项目、融资等角度理解EOD项目，未将EOD项目上升到战略层面，也并未出台相应的激励办法将EOD模式作为长期政策进行推广。

二、依托项目尚未有效融合，生态环境导向有待明确

EOD项目谋划应结合本地区生态环境保护重点任务，选择对支撑污染防治攻坚战作用大、生态环境效益显著的重大工程项目。但有些地方上出于融资需求考虑，选取片区开发项目简单套用EOD理念，随意搭配生态环境治理和产业开发项目，仅以资金平衡衡量项目可行性，没有充分考虑生态环境和产业开发的融合，导致EOD项目没有明确的生态环境改善目标、逻辑主线和支撑项目，有简单复制现有试点项目的倾向。比如非国家试点EOD项目———邵阳经开区生态综合治理与产业融合发展EOD项目与岳阳自贸片区EOD数字经济产业综合体建设项目，项目生态环境治理项目对关联产业的价值溢出相对较弱，生态环境效益较低，非国家倡导推广的EOD模式。

三、项目收益来源不合规，依托项目边界不清晰

项目边界清晰、依托项目力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡是EOD项目落地实施的关键。但有些地方在前期策划阶段设计项目边界模糊，涉及土地征用及拆迁的子项目在土地利用政策合规方面考虑不全，存在将土地出让收入作为项目收益来源等问题。比如EOD试点项目———长沙市望城区滨水新城核心区综合开发项目中占用部分永久基本农田，不符合土地利用政策，导致目前无法正常供地，影响项目建设进度。此外，耒阳市(中国)油茶博览园生态环境导向的开发项目实施方案设计边界模糊，土地租赁收益测算过高，整体收益率达到12.96%，远高于湖南其他试点项目(4.65%～7.55%)，项目至今暂未获得银行授信。

四、融资支持政策力度弱，银行授信放贷比例低

EOD项目能否成功实施，资金是最重要的保障。目前，国家与相关试点省份尚未出台针对EOD项目的融资支持政策，金融机构提供信贷支持仍需要对每个子项做单独的尽职调查，在实际操作中金融机构仍然看重EOD项目包内子项目的经营性现金流、关注融资主体的信用等级，EOD项目经营性不足将难以获取国开行等金融机构融资支持。同时，考虑EOD模式项目收益来源的不确定性，金融机构对EOD项目的授信额度不能满足融资需求。例如，对湖南省6个试点EOD项目统计分析发现，银行已授信金额占项目申请融资金额的38%，已发放贷款金额占项目申请融资金额的16%，已发放贷款利率为4.59%。比如娄底经济技术开发区生态环境导向的开发项目申请融资额39.5亿元，银行仅授信4.5亿元，占比不到12%;永州市滨江新城生态环境治理与产业融合发展项目申请融资额70亿元，银行仅授信9.7亿元，占比不到14%。

EOD项目实施对策建议

一、制定出台配套政策，推动项目落地生根

湖南省第一、二批6个国家级EOD试点项目的开展为制定出台EOD模式配套政策与后续项目常态化实施提供了很好的借鉴参考。一是建议尽快出台《湖南省环保金融项目管理办法》《湖南省生态环境导向的开发项目实施技术指南》等系列配套管理文件及激励措施，对项目申报工作组织有序、入库项目数量居前、引进金融资金助力打好污染防治攻坚战成效显著的市州在当年污染防治攻坚战考核给予加分奖励或纳入“真抓实干”激励，并在中央生态环境资金安排中给予适当倾斜或安排一定配套资金;二是建议结合《湖南省“十四五”生态环境保护规划》与污染防治攻坚战重大项目融资需求，尽快启动省级EOD模式试点工作，把试点工作与环境管理、环保产业发展、绿色金融政策等密切衔接，形成政策合力推进EOD模式施行;三是根据《以高水平保护、高效益保障，推动经济高质量发展的十条措施》与《湖南省生态环境厅国家开发银行湖南省分行深入打好污染防治攻坚战共同推进全省生态环保重大工程项目融资战略合作备忘录》相关要求，定期举办政府、银行、企业见面沟通会，搭建对接交流平台，加强政银企合作，加强宣传普及，针对地方政府、相关部门开展培训活动，强化试点经验总结及推广，提高社会各界对EOD模式的认知和参与度，指导地方政府有序推进EOD模式试点。

二、赋能项目实施主体，创新多元投融资模式

由于EOD项目投资规模大，选择合适的投融资模式，通过争取上级资金补贴、发行政府债券、生态补偿补贴、政策性银行贷款等方式，解决EOD项目的资金来源，实现“多钱一用”至关重要。一是建议项目实施主体充分利用好中央预算内投资补助资金政策(水、气、土壤、农村环境污染防治专项、污染治理与节能减碳、生态保护和修复、水生态治理专项)，为公益类的生态环境治理项目积极争取中央、省级专项资金，为具备一定经营性的准公益类的城市开发建设项目争取政府债券资金支持，以减轻EOD项目实施主体的资本金出资压力;二是推动平台公司整合重组和转型发展，壮大项目实施主体的资产和资金规模，在运作模式设计上重点考虑政府整体授权经营模式(ABO)、投资人+EPC+产业导入等模式，并充分考虑隐性债务风险、生态保护修复投入成本与项目收益的不稳定性风险等，合理设计项目的投融资架构、项目的交易结构，回报机制、边界条件等。

三、合理谋划关联项目，加强项目风险防范

EOD项目包括生态环境治理项目与产业开发项目，行业跨度大，难以由单一实施主体完成项目策划、建设、运营等内容。在项目前期策划方面，生态环境治理项目建议项目实施主体选择对污染防治攻坚战支撑作用大、实施必要性强、实施基础好、环境效益显著的重大工程，避免泛化。产业开发项目建议项目实施主体邀请金融机构提前参与和介入，就项目的实施内容的确定及项目收益来源的设置，投入与产出的平衡测算等广泛征求意见与建议，在能够实现和满足其对生态环境治理项目金融支持的前提下，统筹确定EOD项目的整体实施内容。在管理运营方面，建议培育或引入综合实力强、专业化水平高、运营管理经验丰富的市场主体，打造集治理、保护、开发、运营、管理于一体的综合服务商，加强一体化开发主体全周期建设运营管理，强化项目策划、产业规划、工程实施、资产运营、产业招商等全产业链实施能力，形成社会参与、市场运作、政府监管的运行模式。在风险防控方面，由于项目体量大，投资回报周期长，产业导入和培育、区域发展集聚效应释放都需要一定周期才能显性化，同时受政策变动、经济形势等多重因素影响，相关产业收益稳定性不强，建议注重建立推进长效机制，定期进行风险评估与绩效评价，相关部门应及时进行信息披露，在合同或协议中明确相关风险防范、风险共担机制和利益回报机制，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求。（作者：张伏中，苏艳蓉 ，宋江燕，蔡 青，王本涛，钱文涛）