流域治理领域生态环境导向的开发(EOD)模式研究
流域是兼具自然地理空间、社会空间、政治行政空间的复合空间系统，随着经济社会的快速发展和人类活动的加剧，积极开展流域综合治理，促使流域环境、经济、社会高质量发展，是深入打好污染防治攻坚战、积极贯彻落实生态文明思想和推进美丽中国建设的一项重要措施。流域综合治理具有综合性、复杂性、阶段性特征，同时存在着投资规模大、资金来源不足等问题。生态环境导向的开发EOD模式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，有利于打通流域治理项目资金来源，解决流域治理资金平衡难题，助力流域区域高质量发展。
1 流域治理投建运困难及挑战
1.1 流域治理的特点
流域是以河流为中心、被分水岭所包围的区域。作为自然界中水资源的空间载体，流域承载着人类各项经济社会活动，孕育着丰富多样的人类文明。流域也是一个以水资源为中心、各种要素共同作用的社会经济系统。随着社会的迅速发展、人口的增长和经济规模的扩张，流域水环境质量受到了很大程度的影响，由此产生了系列问题制约经济社会的可持续发展。
流域综合治理一般根据区域、流域规划，生态环境建目标需求，统筹水环境、水资源、水生态等要素确定，通常包含水污染防治（污水处理、污水管网建设、污水处理提标改造和再生利用，污泥处置，城镇生活垃圾处理）、水环境综合治理（水环境质量提升、河道水环境综合整治、农业面源污染治理、河道生态和景观建设）、水源地保护等。
流域综合治理以流域资源可持续利用、生态环境质量提升和社会经济协调发展为目标，包括防洪排涝能力提高、水质改善、水资源优化配置、河道生态功能恢复、滨河景观提升、绿色经济促进等系统性内容，具有跨行业、跨区域、多维度且投资体量大、系统复杂、建设运营周期长等特点。同时从经济特性看，流域综合治理整体属于准经营性或非经营性水利工程、市政工程，大多属于公共产品、具有较强的正外部性，包含非经营类、准经营类、经营类子项目。
1.2 流域治理存在的问题
流域治理具有系统性、复杂性、综合性、持续性和高投入性。目前我国部分流域治理存在规划管理和工程治理不系统、资源配置不合理、信息共享不对称、激励机制不相容等问题。
一是缺乏系统深入的综合调查，对流域水环境系统性梳理和分析不足，缺乏系统性的流域治理规划和治理方案，难以实现跨行政区域联合、综合治理。忽视水体、河道、流域间的联动性，以修建截污管网和污水处理厂站建设为主的点源污染防治方式，难以综合性、全局性、持续性地解决流域水环境治理过程中出现反复治理、反复污染的难题。
二是流域治理要素众多、层次复杂、关系错综，涉及上下游、左右岸，可能分属不同行政区域，涵盖生态环保、水利（水务）、园林景观、市政等多个专业领域，分属不同职能部门管辖，需要协调发改、规划、水利、环保、住建、国土资源、农业、林业、城管、财政等不同政府部门通力合作，容易导致治理责任不明确，缺少直接的终极责任人。
三是流域治理的资金来源受限，存在投入不足、渠道单一的问题。我国流域治理任务繁重，中央财政资金投入无法全覆盖，地方财力难撑治理重任，同时以依靠中央及地方政府财政性资金和地方投资平台筹集的资金来实施的资金投入模式，使得投资渠道单一，资金缺口大，地方投资平台公司外在缺乏监督压力，内在缺乏技术进步和管理改革的动力，投资及管理效率低下。
四是流域治理的投资回报机制不健全，社会资本参与的积极性不高。资金投入支持是推进项目实施的重要保障，而流域治理中的大多数项目属于非经营性或准经营性项目，即使包含的经营性项目盈利能力也普遍较弱，投资回报机制不健全，生态产品价值转化机制不通畅，由此造成流域治理高度依赖政府付费，金融机构以及社会资本投资积极性不高、活力不强。
2 EOD特点及适用性
生态环境导向的开发（Eco-environment-oriented Development，简称EOD）模式，是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。
EOD模式包含三项核心要点，一是“融合”，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。二是“一体”，一个市场主体统筹实施，将生态环境治理与关联产业发展作为整体一体化投资、建设、运维。三是“反哺”，在项目边界范围内力争实现整体收益与成本平衡，依靠产业运营反哺项目投入。
EOD模式通过将环境治理和关联产业项目一体化实施，构建生态产业化、产业生态化的生态经济体系。在一体化开发体系中，流域综合治理、矿山生态修复等生态环保类项目，能够有效带动生态环境质量改善和自然资源价值提升。同时，资源开发利用类项目、关联产业开发类项目，能够产生良好的经营收入、经济效益。
EOD模式具有多方面的优势，具体体现在：
（1）减少地方政府生态治理投入。流域生态环境治理是中央对地方政府考核的硬性指标，但是大部分为没有收益或收益较少的公益性或准公益性项目，采用EOD模式吸引社会资本方参与，以生态环境治理后带来的资源升值溢价以及带动当地产业发展收益来反哺生态环境治理的投入，大幅减少了地方政府对生态治理的投资支出。
（2）助力地方产业发展。在实施流域生态环境治理的同时可以提升区域产业发展，培育区域经济发展新动能。通过导入“生态+产业”，挖掘区域内土地资源、产业资源和生态资源的潜在价值，有利于带动相关产业发展，促进流域整体价值提升。
（3）改善融资条件，降低融资成本。从融资实效上看，EOD项目较一般项目更容易获得金融机构的贷款支持。国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构发挥开发性金融大额中长期资金优势，对EOD项目统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，给予优先尽职调查、优先审查审批、优先贷款投放、优惠利率、延长贷款期限等优惠信贷政策。
流域综合治理项目作为一种公共产品与服务，通过水污染控制、水环境修复等恢复河道的生态和景观功能，改善生态环境，优化了沿线区域社会经济发展环境，赋能区域可持续发展。流域内水资源可综合开发用于航运、电力、渔业、灌溉、供水、防洪、旅游等，河道内砂石、河流周边土地资源具有丰富的潜在价值。但流域治理项目本身缺乏可盈利性，难以产生直接的财务收入和财务效益。将EOD模式应用到流域生态环境治理中，统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等，有利于打通流域治理项目资金来源，解决流域治理资金平衡难题，助力流域区域高质量发展。(作者：李荣 马莉萍)