环保行业EOD项目投融资问题研究

本文在介绍EOD模式创新发展理念和实施背景的基础上，分析当前阶段EOD项目投融资过程中存在的主要问题，并针对性的提出解决方案和改进建议，通过建立完善多元化、市场化的生态环保投融资结构，进一步扩大生态环保领域的投融资规模，推动EOD模式健康可持续发展。

一、现阶段EOD模式存在的问题

1.1 政策缺乏联动，投资规模受限

目前EOD模式的成长周期仍处于前期试点探索阶段，生态环境部等政府主管部门为鼓励和规范EOD模式的发展发布了多项业务实施指导意见，对申报项目的投资规模、单体子项目数量、实施主体资质以及项目投入与产出平衡等方面均提出了具体的限制性条件和要求，业务模式的框架指引逐步得到建立和完善。但是，当前EOD项目的推进落实过程仍然面临一些障碍和阻力，首先，各地政府对实施EOD项目的定位认知存在差异，项目的地区分布情况不均匀，目前部分省市和地区积极推动设立省级EOD项目库，通过创新管理模式和发布支持政策来推动跟进EOD模式的发展，其他多数省份则仍停留在观望摸索阶段，对EOD项目的实施缺乏行之有效的政策指引和配套方案，这就造成了地方政策与国家层面政策缺乏有效衔接，可能出现项目落实阶段政策条款适用不明确的情况。其次，EOD模式在业务实施标准化和投资评估机制等方面还没有形成完善的体系，关联产业投资总额在整体生态文明建设投资总量中占比较低且资金来源较单一，其中，《入库指南》将地级市及以上申报主体的EOD项目投资总额限定在50亿元以内，区县级申报主体的项目投资总额限定在30亿元以内，并且将项目包含的单体子项目数量规定在5个之内，由于政策对EOD项目资金投入总量和单体子项目数量规定了上限要求，这就导致EOD项目的整体投资规模受到了严格的限制。此外，政策要求项目实施主体的主营业务范围应包含环保治理业务且环保信用评级不应是最低级，这进一步提高了社会资本参与EOD项目投资的资质门槛，以上各项投资条件的限制可能无法满足社会资本的投资需求，进而影响到其参与EOD项目的积极性。

1.2 融资渠道单一，融资成本较高

EOD模式具有资金需求量大、关联产业效益转换周期长、实施方案复杂等特点，同时考虑到其“外部性”和“公益性”等内在特征，如何在项目实践中有效提升融资规模和拓宽资金渠道成为项目成功实施的关键。当前EOD项目的整体资金结构主要分为内部股东注资和外部其他资金两部分，其中，资本金部分由各方股东按照股权占比同比例投入，其他外部资金则通过银行贷款、绿色金融、政府债券等多种融资方式获得。从目前实施EOD项目采用的融资方法来看，60%以上的资金需求仍然通过银行贷款的债权融资方式解决，其整体融资形式与传统PPP项目融资方式相比并没有太大差异。当前阶段，国家开发银行和农业发展银行等政策性金融机构可以为EOD入库试点项目提供大额中长期优惠贷款支持，但是优惠资金能否真正落实到位还需进一步验证，根据相关金融机构统计数据显示，国家开发银行对首批36个EOD试点项目累计审批授信额度约519亿元，实际发放贷款金额约121亿元，仅占到整体授信额度的23%，同时在整体项目投资总额中的占比更小，其为EOD项目提供的优惠贷款支持力度和资金规模仍然有限。另外，国家开发银行等金融机构对入库EOD项目的融资条件有着严格的限制性规定，融资审批更加注重融资主体的经营性现金流状况和信用水平等级，部分EOD项目无法顺利获得其政策性大额中长期贷款支持。相比较传统的银行贷款融资方式，政府债券、绿色金融、投资基金等其他绿色融资渠道的应用推广率仍然较低，尚未形成多元化的融资平台结构，没有发挥出市场化融资的优势，EOD项目的融资途径没有得到有效创新和充分利用。

1.3 产业反哺存在不确定性

EOD模式是生态产业化和产业生态化双向协同发展的具体实践，现有EOD项目产业内容涵盖基础设施建设、生态产业开发、绿色能源利用等领域，其产业开发涉及业态种类多、行业跨度大、产业差异明显。在EOD模式下产业导入培育周期和产业价值转换周期较长，尤其是将环境治理投入转化为收益产出的投资回报前景尚不明朗，生态价值产业链内部预期收益难以定量测算，无论是康养、旅游等第三产业生态开发项目还是生态绿色能源项目，其未来总体预期收益规模相对较低，对生态环境治理投入端的反哺支持作用有限，运营期产生的经营收入可能难以刚性兑付金融机构融资本息支出，进而对企业的财务生存能力带来挑战。此外，《入库指南》对EOD项目的财政资金支持范围规定了禁止性的要求，明确项目实施要避免增加政府隐性债务，强调了关联产业经营性收益对EOD项目的反哺作用，除了规范的PPP项目外，将运营期政府付费和土地出让收益排除在投资回报机制之外。然而，随着EOD项目对生态环境治理端的不断投入，生态环境质量会不断得到改善，项目周边土地资源的利用条件和使用价值将得到明显提升，土地关联收益可以成为对生态环境治理投入有效的反哺来源之一。在当前EOD项目关联产业的可行性存在不确定性以及预期收益未知的情况下，禁止将土地增值收益作为生态环境治理的反哺来源之一，将对关联产业反哺效果带来一些挑战。

二、EOD模式下解决问题的思路

2.1 扩大投资规模

EOD项目能否顺利实施的关键在于地方政府是否出台行之有效的配套政策措施，各地政府应通过建立一套内容涉及规划、建设、法律、金融等领域的EOD项目投融资机制，解决EOD项目在具体推动过程中遇到的政策条款适用差异的问题。首先，地方政府应提高对EOD项目的认知程度和项目综合管理能力，在分析国家层面业务指导意见的基础上，研究出台适合自身生态环境治理目标和产业发展需求的配套支持政策，例如探索EOD项目库省级试点建设工作，对于经济发展水平较高的省市，可以考虑将EOD项目纳入省级库进行管理，让项目拥有更灵活的资金渠道、更大的自由度及更少的限制性条件，突破储备库入库指南对项目投资总额和项目数量的上限要求，从而扩大EOD项目的整体投资规模。目前，EOD项目的关联产业中通常包含多种经营性业态，为避免单体子项目数量超过规定限制条件，实施主体在对各子项目进行识别确定的过程中，需要结合自身优势选取业务关联度高、经营性较强的业态进行组合，将更多市场化程度高的组合纳入到EOD子项目包，在提升关联产业经营性收益水平的同时将单体子项目数量限制在规定值以内。未来在EOD模式发展进程中，应逐步打破和优化参与EOD项目的行业边界条件限制，充分发挥市场多元化的投资优势，多维度拓宽业务投融资范围，鼓励更多具备实力的社会资本参与到EOD模式投资建设中来，进一步扩大生态环境治理领域的投资规模，提升关联产业的产值效益。

2.2 拓展EOD项目资金筹措渠道

如何解决“烧钱项目缺钱的困境”是开展EOD项目投融资工作首先要考虑的问题，项目落地实施的关键在于顺利获得金融机构的融资支持，因此开展EOD项目应该积极拓展多元化、低成本的融资渠道，其中，绿色金融、政府债券等融资方式可以在EOD项目资金筹措中发挥重要作用，是解决资金需求难题的重要途径。当前绿色金融多以创新型贷款的形式落地实施，环保贷就是绿色金融的一种具体实施方式，EOD项目可以借助生态治理和绿色关联产业开发的多元化协同优势，向开展具有绿色金融特色产品业务的商业银行申请低成本金融贷款支持，同时深入发掘环保生态圈内在资源价值，通过特许权力抵押或质押的方式进行市场交易融资，打通“资源变资产，资产变资金”的转化通道。另外，发行政府债券也是现阶段可行性和操作性较高的融资模式之一，借助政府债券融资成本低、发行期限长、发行成功率高等优势可以有效助力EOD项目资金需求。此外，国家开发银行等政策性金融机构应在把控整体性风险的基础上加大对EOD项目的融资支持力度，在精准倾斜配置资源方面做到适度放宽融资条件、提升授信审批额度、落实资金投放数量等，为社会资本提供切实可行的长期大额低息融资支持。总而言之，在EOD项目的运作和推进过程中无论采用哪种融资渠道，实施主体都应从项目的实际需求出发制定融资计划，研究各类金融政策的实施细则和适用条件，尽可能选取综合成本较低的融资方案，同时，政府主管部门和金融机构应建立畅通的交流合作机制，积极推动绿色金融政策应用实施，从而为EOD项目融资提供更大的选择空间。

2.3 明确产业实施路径

加强生态反哺能力是推进EOD项目长效实施的重要着力点，EOD项目在实施过程中要重点关注产业实施路径和特征、规划收益来源、加强反哺能力。首先在筛选识别关联产业项目时，应从项目所在地经济发展状况和产业需求出发，选取生态环境关联度高、项目收益能力强的可行性方案，优化关联产业收益对生态投入的反哺路径和效果。在实施EOD项目阶段，应优先推进回收周期短、市场化程度高、经营性现金流较强的单体子项目，例如依托对生态环境的治理以及自然资源的运营维护获得相关资源使用权或处置权，通过对相关资源的综合利用获取经营性收入并反哺项目投入成本，从而保障项目公司具备较强的财务生存能力。此外，EOD模式可考虑将环境治理后实现的土地增值作为项目投资回报来源之一，通过生态环境的改善持续助力关联产业的发展，不断增强关联产业的市场竞争力，关联产业的聚集又可以进一步促进土地价值的提升，由于土地一级市场开发收益返还存在增加政府隐形债务的可能性，EOD项目收益反哺来源应避免通过土地一级开发的路径实施，社会资本可以借助生态环境改善后带动的周边土地价值提升的优势，再分享土地二级市场开发成果，通过对土地资源的合理规划配置来助力提升产业反哺效果。因此，只有建立起优势互补的生态产业反哺长效机制，才能进一步推进EOD模式下的生态环境治理和绿色产业的协同可持续发展。

三、结语

EOD模式是实现生态环境治理和推动绿色产业发展融合共生的有效途径，是促进经济发展绿色转型的重要探索，通过业务组织模式的创新，形成生态环境治理投入和产业开发收益产出的内循环，为社会资本参与生态项目投融资提供更优质的实施方案。当前，EOD模式还处于起步阶段，多元化的生态环境治理投融资运行机制仍在探索论证；后期，随着两批次EOD集中试点项目的持续推进，相关配套实施政策也会愈加完善，公益性或准公益性环保项目的投资回报机制将会更加合理；未来，借助EOD模式的推广普及和长效机制的建立，“绿水青山”和“金山银山”双向转化的通道将会更加畅通。（作者：张宏昊）