乡镇政府推进乡村振兴示范村建设的优化对策

示范村建设作为我国实现农业农村现代化建设的一种重要工作方式，在调动群众热情、节省财政资源和达到政策意图等方面具有不可替代的作用,符合乡村振兴的发展规律，对此乡镇政府需要持续跟进，不断优化政府行为。从三圈理论来看，乡镇政府不仅需要找准自身定位发挥好自身建设职能，更需要通过保障好其他参与主体权益，以此获取相关的外部性支持。从服务型政府理论来看，面对经市场经济条件发展，乡镇政府需要改变以往事无巨细的工作方式，在内部体制上下功夫，通过加强对具体工作的责任认定和奖惩机制的完善，将工作重点转向做好相关的服务性保障，以此达到强化推广引导的促进作用。

一、坚持农民本位，健全示范村参与机制

1.转变政府建设理念

作为一项具有特殊价值的系统工程，乡村振兴示范村建设具有典型的条块结合的特征，既需要政府行政力量参与，又要求做好相关社会力量动员，否则就会因为缺少内部行动能力或者外部支持力量带来不必要的风险，甚至变得毫无价值。因此对于如何消除政府与其它主体在建设过程中的沟通矛盾，化解潜在冲突，关键在于如何转变基层政府理念，形成政府引导、社会参与的建设格局。对乡镇政府而言，应首先着眼于提升内部工作人员素质，重视建设反馈信息收集制度。乡镇对政府权威性的强调，固然能在短时期内进行形成农村动员合力，但如果乡镇政府一味将其他示范村参与主体视为被动服务对象，忽视行政主导下的民意反馈，这种治理理念的迟滞必定会延续目前示范村建设普遍存在的同质化错误。对此乡镇政府首先应当从内部加强对工作人员的职业素养培训，通过增进相关公职人员乡村建设责任意识，引导其认知观念从强调对上级负责转向对农民负责；其次在行动上则需要及时转变工作重点，从以经济为基础逐步转向以服务为本位，通过主动将部分项目的选择权下放至村庄，减少以行政命令代替农民选择的行为发生，才能更好地发挥政府引导作用，在保障农民物质利益和民主权利的同时，促使政府自身行政导向服务型转变。

2.增进村庄协商能力

对于村干部而言，自身作为村庄领头人所具有的能力和社会关系决定了他们在上下两级沟通中所扮演着重要角色，也一定程度影响到村庄建设理念和方式。面对示范村建设过程中村民与政府之间存在的认知偏差，村干部一方面可以在通过完善村委员会“中间人”协调机制，以村两委的名义组织公开的、半公开的民主恳谈会、村民大会等会议，建立村庄网络化组织形式，强化村民整体政策认知，引导村民改善收益预期，寻回建设主体性意识。另一方面在对村民意见的征集中，村干部可以尝试“一事一议”等新型村庄治理方式，鼓励和培育村民提升组织化意识，形成集体主动反馈能力。在具体问题反馈中做到区分对待，对能够村庄内部解决的问题，做到及时解释和协调。对超出自身权限范围，涉及上级政府职权的事务，则可以在村民监督下采取民主协商方式，确定反馈诉求和具体内容，以集体代表形式向上级政府转递，减少自身行政沟通压力。对于村民而言，则可以在政府支持下自发成立乡村理事会等自治组织，通过吸纳退休干部、致富能人等乡村带头人，发挥村民委员会、村务监督会等村集体组织作用，以此增进村庄与政府之间沟通能力，为村民民主参与和利益表达提供有效渠道。同时也可以借助组织集体带动，激发村庄运作内生活力，减少乡镇政府同分散农户打交道的成本，实现国家资源下乡与村民组织能力的同步上升。此外，村民组织的成立也有利于补充村庄治理方式。当村庄内部因恩怨纠纷产生建设阻碍行为，基层干部无力调解时，政府则可以通过村民组织，以乡贤回归等半正式治理方式介入，为当事双方平和沟通搭建新的可能。

二、完善产业规划，建立示范村品牌意识

1.科学制定产业规划

科学的规划是产业发展的先导，为保障示范村产业品牌的有序建设，基层政府首先应在加强自身对国家及地区政策导向的深入剖析基础上，立足区域布局规划，对示范村庄相关产业开展自然资源、产业结构、市场前景等具体要素进行相应的统计分析，在此过程上通过分层级、分批次组织镇村单位进行产业规划协调工作，借助集群化发展策略对原有分散的产业要素进行空间和要素重构。在具体产业选择上，应重点关注具有地区资源禀赋的差异化产业类型，并从政府层面因地制宜制定以特色产品为核心的发展区域规划，以吸引上下游配套项目跟进建设，做到在减少产业整体生产成本的同时，进一步提高区域特色产业市场竞争力。其次对于特色品牌运营，可以采取引进专业运营管理公司对乡村产业进行统一经营管理，借助其专业市场经营理念，有意识地进行相关产业品牌塑造和培育并在此过程中逐步形成统一的生产流程和质量规范，为将来产业品牌规模化、标准化生产打下基础，加快实现产业延伸和市场输出。

2.建立特色品牌意识

在现代市场经营过程中，品牌效应对地方经济的示范带动作用效果已得到充分检验，面对当前示范村特色品牌知名度较低的问题，基层政府首先应将特色品牌建设纳入政府工作重点，建议以市场需求为导向的品牌策略，具体可以通过借助上级政府专项政策开展交流学习，一方面以组织当地品牌产业相关负责人、村民代表等群体赴外参观学习的方式，提升其品牌意识，加快示范村品牌意识形成，推动“吃饭产业”向“品牌产业”转变。另一方面还可以通过建立健全相关政策宣传和反馈机制，在宣传方式上进一步用好现代媒介工具。对本区域以外的宣传可以借助公众号、干部直播等多种类信息媒介工具开展跨区域推广，并通过积极参加区内外各类线下会展、推介活动等机会，进一步提高产品知名度和推动品牌商业价值提升。在对内宣传上，则应在扩大品牌宣传影响范围的基础上，主动借助“三微一端”等新媒体工具拉近同产品经营主体之间的沟通距离，在听取反馈诉求的同时及时提供相关建议指导，帮助农村群体更好地掌握和使用媒介工具，以期更好地整合相关产品经营者市场意识，统筹示范村品牌建设战略步伐。

三、优化资金结构，强化示范村服务保障

1.优化财政资金组合

资金是示范村建设和发展的物质条件，其丰富程度直接关系到建设效果，然而相比于资源本身，其组合方式则更为重要。针对目前有限的上级转移财政带来的示范村配套设施资金相对短缺的情况，乡镇政府首先需突破建设资金瓶颈，尽可能给予示范村更多财政资金扶持，以稳定示范乡村建设的经济基础。具体来有以下措施：一是优化乡镇资金拨付制度。在中央和上级政府拨付的基础上，乡镇政府可以建立相应的财政支出预算体系。对于示范村项目建设，通过设立专项资金、简化重点项目审批程序、明确事项办理时限等方式，加快落实项目资金专款专用，提升乡镇政府资金配置和使用效率。二是相应地调整示范村产业结构。受家庭承包制等历史因素影响，乡村地区在生产方面普遍存在小农经济思想，易受到短期经济诱惑，采取跟风式种植，造成本地农产品加工链短、层次低的粗放型生产现状，弱化集体经济发展发展基础。对此，乡镇政府可以引导示范村产业进行要素整合，将较小且落后的生产产业合并到经营较为成熟的产业中，以一体化生产加快乡村产业技术升级步伐。对于产业合并剩余的资金，则可将其作为村内机动资金，以补贴形式用于鼓励村内弱势群体开展本地特色产品加工，凭借品牌带动，实现村庄整体发展。

2.扩宽资金来源渠道

一是丰富农村商业金融体系贷款渠道。面对乡镇资金有限的情况，为弥补上级财政转移缺口，乡镇一般还可以通过农村集体资金、私人资金以及商业性银行的信贷资金等方式获取外部资金支持。相较于前两者而言，商业性银行一般有着较为充裕的资金,但又受限于贷款条件规定无法为示范村建设所用。对此，乡镇政府可以从政府内部出发，在国家相关政策框架内用好政策补贴、税收优惠等具体政策福利，通过选取较为优质和相对成熟的示范村产业项目向银行推荐，获取商业银行投资意向，并借助PPP、BOT、TOT等融资方式，由政府出面与银行协商、签订合作协议，在依法合规前提下，引导商业银行金融下乡为村庄建设量身定制金融产品，拓宽农村抵质押物品范围，达到降低商业贷款发放门槛，带动更多资金流入农村基础设施领域的目的。在具体运作中，乡镇还可以相应地借助商业银行市场化运作模式，围绕示范村项目建立招商引资、以商招商的良性循环，进一步提高示范村资金配置和使用效率。

二是鼓励发展民间金融。受市场信息不对称和高昂的监督成本等影响，正规金融机构在向农村借款时更多地考虑到道德风险与逆向选择，这会在政策上对乡镇造成信贷配给[1]，使得不能借到其所需的资金。但近些年来，经济建设整体发展和市场营商环境优化相应地带动了我国民间金融取得了较大的发展，加之由于正规金融在农村基础设施建设上融资的缺位，导致那些建立在血缘和地缘等关系上的农村民间非正规金融得到了一定的发展空间。从这种角度来看，农村民间金融某种程度上的合理性、有效性，恰好弥补了正规金融信贷不足的特性[1]。乡镇政府可以在参考相关民营金融机构信贷担保制度、行业自律制度的基础上，构建相应的监管细则，规范乡村金融市场准入，支持民间资本在农村建立中小型民营银行，强化小额信贷民间资金整合作用，为示范村设施完善起到补充和辅助作用。

四、加强队伍建设，优化示范村人才配置

1.加快培育本土人才

村庄要迈向示范,首先需要能人经营村庄,向内挖掘村庄内生力量[2]。无论是乡村振兴战略实施还是示范村建设发展，农民都是不可或缺的主体，也是缓解农村人才总量不足的根本途径[3]。因此，针对示范村队伍结构偏老龄化、现有干部知识储备不足的情况，乡镇政府首先应将本地农民素质提升作为示范村建设工作质量优化的首要目标。可以采取与涉农高校、社会力量建立三方联动的人才培育方式，引导高等院校、职业院校、社会力量在农村搭建实践交流平台。通过分类型、分层次从乡村中选拔出具有一定经济文化基础和上进心的农民参与相关知识培训，先培育出一批适应示范村发展的新型农民，再借助人才“酵母”作用辐射周围，推动新产业、新品种、新技术在农村推广应用，实现农村人才内生供给，最终形成以一批人才带动一方群众搞活一方经济的良好局面。

2.做好人才引进服务

乡村有发展机会，不但能让留守人员实现就近就业，还能带动进城的人口回流参与建设，并吸引外地人口来村务工、投资，相应地带动乡村土地等资源要素升值，为村民带来额外的财产性收入。近年来，国家对乡村的支持政策让一些发展较快的示范村吸引了不少农民工回乡创业，一部分城市资本和社会资本也出于长远战略考虑，愿意转向农业特色产业开发，这充分说明了农村发展相比于城市地区并不是毫无优势。对此乡镇政府首先要履行好控制职能，落实外来人才引进各环节作用。在政策方面可以立足资源禀赋和区位优势，实行人才引进编制专项，通过相关项目投资建设，提供与人才职业特点相匹配的发展平台。有条件的乡镇还可以利用适度的规模化产业建设优势，增强外来人员参与投资的吸引力度，允许外来人员以技术、资金多种方式入股，实现身份多样化转变。其次对于公共服务供给，一方面乡镇政府可以将示范村公共服务需求划分为基本公共服务、市场化服务等不同类型，采取服务外包、特许经营等方式引导企业等社会化组织介入乡村建设。借助市场竞争机制，减轻乡镇财政压力，推动乡镇政府由村庄建设的具体执行者向协调者、监督者转变，实现服务重心下移。另一方面也应相对地加快城乡教育资源共同体、紧密型县域医共体等建设，通过畅通城乡要素流动，强化镇域综合服务能力，提高外来人口享受公共服务的可及性、便利性，为形成高效灵活、满足农村发展实际的人才服务供给体系，营造良好制度基础。

3.引入人才竞争机制

示范村建设无论是自我筹资还是政府出资，其资源的集中必定会带来一定的发展机会，吸引一批人才前来参与。新生力量的涌入固然值得欣喜，但乡镇政府需要注意的是，示范村本质上还是一个地域相对较小的范围，即使发展再好，单独的村庄也不能满足周边地区大规模人口就业需求，加之基于农村地区熟人社会的地域特色，一部分的发展机会还会预先流入本村村民手中，也就相对的进一步削减了外来人才发展机会。对此乡镇政府应当将竞争机制引入示范村人才建设领域，平等对待外来人才。通过公开选才标准、加快健全专家库、项目库管理机制等方式，做到用实际成果衡量人才待遇及发展机会，并充分利用人事换届机会，将想干事、有能力干事的人员充实进示范村队伍中，形成不问出处、把事办好的人才竞争氛围。

五、落实监督激励，提升示范村带动效果

1.完善干部履职监督机制

如何避免同质化发展，凸显乡村特性是乡镇政府建设示范村不可避免的关键问题，其主要挑战在于政府领导人注意力的偏好和一味追求经济效益的短视。示范村试点方案对乡村本身特色民俗和乡土文化挖掘的忽略，反映出政府相关部门履职监督作用的缺失。对此乡镇政府在实际建设中，首先应以处理好农民与土地之间的关系作为工作主线，从政府内部加强首问责任制建设，深化对乡镇管理者的动态监督。具体可以由审计、监察等部门对相关建设资金的划拨进行联合监督，通过规范示范村建设台账和政务公开的方式，定期将资金使用情况进行公示，使得村民等主要参与者能真正的通过制度化途径监督乡镇干部行为。其次，对示范村建设的监督也不应局限于一时，乡镇应该将示范村可持续发展能力纳入干部考评范围，采取对重点事项进行不定期抽查的方式，压实主体责任，消除部分干部存在的“临场做秀”侥幸心理。再次，乡镇应尽快完善资源动态调整机制，以确保示范村建设资源使用适应环境变化，避免过多资源下乡引起村庄内部和村庄之间的矛盾冲突，以此增强其他村庄将资源优势转化为发展优势的基础。最后，对于部分镇村干部年龄结构偏老龄化问题，乡镇现阶段可以通过逐步建立老中青三级差异化考评机制，以第三方评估、交叉考核等方式确保工作实际效果，在结合干部工作特点的基础上，逐步对表现突出的干部进行职位调整，让干部能力发挥与乡村建设需求得到适配。

2.建立纠错容错机制

示范村建设作为一项乡村创新举措，需要基层干部在建设的过程中除了借助国内外乡村的建设经验，还应结合实际情况做出适应性调整。这意味着示范村发展随时面临着失败风险。目前政府问责机制的推行，固然可以起到一定改善怠政、懒政的作用，但如果乡镇政府仅单纯依据一时成果好坏，就不加判断处理所谓的“失败干部”，无疑会抹杀乡镇干部的创造活力，助长多干多错、少干少错、不干不错的歪风邪气，直接影响示范村建设效果。因此，乡镇政府应以能上能下激励机制的健全，厘清干部能干与蛮干的界线，以长、短期结合的考核指标体系的完善，带动干部纠错容错机制的建立，给予乡镇干部一定的试错空间。通过加强论证，合理界定容错情形和条件，对符合容错免责情形的乡镇干部在提拔任用、职级晋升、职称评聘等方面采取免除影响的政策鼓励，同时对暂且失败的村庄建设实例也不要急于全盘否定，应从中发掘出具有积极借鉴意义的亮点、突出点，予以一定肯定或前置奖励，做到鼓励镇村两级干部辩证学习借鉴先进地区工作经验和有效模式的同时，进一步挖掘出本地村庄创新潜力。

3.注重物质与精神激励相结合

除了常规的物质激励外，精神层次的激励也应得到乡镇政府的重视。对于农村地区而言，示范村的“身份”能够额外的激励乡镇干部，现实中某个地区的乡村建设一旦成为了示范乡村，特别是被列为地区重点发展的整体建设型示范时，这意味着该村的工作受到上级领导的关注和重视。为扩大这种激励效果的正向，乡镇政府可以组织相关经验介绍会议，以安排先进示范村干部发言的方式，起到激励先进、鞭策后进，调动其它村庄气氛和干劲的示范带动作用。此外，乡镇政府还可以有意识地扩大参加会议的范围对象，例如将村民代表或者村庄建设相关项目、组织负责人等邀请旁听。一般来说“到镇上开会”对于这些扩大的参会对象有一种荣誉感,而且动员效果更为直接，有利于提高优秀经验的本地传播面和转化率。再次可以对示范村及表现突出的村干部进行晋升与财政激励，在建立贡献量化指标体系基础上，给予村庄贡献突出的村组干部更大的表彰力度﹐以有意不“一碗水端平”的做法，引起其他干部竞争心理，激发乡村干事创业好胜心。（作者：龙思成）