国内外政府推进乡村振兴示范村建设的经验借鉴

本文通过分析论证以及对韩国、日本、上海等国内外地区乡村建设经验进行借鉴，具体如下：

一、韩国新村运动

1.新村运动背景

20世纪70年代，受政府主导的出口导向型战略影响，韩国国民经济实力虽然得到显著提升，但政府过度重视工业发展的策略，造成城市和乡村发展进一步分化。为避免出口型工业政策继续单方面带动城市化发展，韩国政府以治理现代化为目的，发起了以“勤劳、自助、合作”为精神的新村运动。

2.新村运动主要内容

新村运动最主要特征便是将村庄视为一个经营单位，就发展历程来看，大致可分为以改善生活设施的基础阶段、扩大项目范围的拓展阶段、缩小城乡差距的提高阶段、建立私营部门的跨越阶段并延续至当前的自我发展阶段，整体呈现从政府建设到民间建设过渡趋势。

运动初期，韩国政府主要着眼于政府组织领导体系建设。由民政部出面整合科教文卫等支持性部门，增设部门间协调与咨询委员会等机构，负责新村运动政策专项制定。在地方上则模仿中央政府，成立农村建设会等行政组织，借助其动员协调作用，力图破除因条块分割造成的部门职能交叉。对于治理方式的选择，韩国政府注重将理念革新看作制度创新着力点，在地方村社一级，采取任命公务人员作为地区领导人、村庄带头人等方式，组建村发展委员会，负责调动以血缘关系为纽带的乡村非正式资源开发，辅助乡村项目开展。通过提供多元培训帮扶机制，帮助自愿服务于建设的本村居民成为新村建设领袖。为农村外部变化和创新要素的引入提供中介，凸显农村带头人作用。在乡村建设资金利用方面，不同于企业追求市场利益的经济行为，新村运动更注重于村庄内部的协同合作。鼓励农民通过自我规划，建立所谓的自立型村庄，实现自我增进和精神启蒙。当政府项目资金进入时，再通过采取复次项目办法，将投入小规模工程的使用资金，一部分用于支付劳动报酬，剩余的划为村庄集体流动资金，在村庄进行循环投资，实现经济自我带动。同时，基于农村社会乡土性的存在，韩国政府提倡相邻地区的村民建立以乡情为纽带的信任机制，当一方面临资金困难时，鼓励其他村庄发挥互助精神，采取共同出资、提供低息融资等措施，填补资金缺口，达到推动乡村区域事业整体发展的长远目的。

3.新村运动启示

（1）平衡农业与工业关系

新村运动肇始于城乡发展两级分化，根源在于产业结构失调。我国整体现代化的目标要求农村现代化的发展需要得到城市工业的支持，但这并不意味着农村需要依附城市，农业的发展应与工业的并行，而不能单纯以工补农或者以农补工的极端做法，将牺牲某一方权益作为代价。当前发展中国家的经济腾飞，大多数以农业让步于工业为代价，资源偏斜、城市剥削导致工业发展明显快于农业，最终的结果是城乡经济逐渐失衡。面对我国现阶段破除城乡二元发展需要，有必要将地区农业与工业的比重维持在一个可以接受的比例，优先得到一定发展的城市必须反哺农村，以工业转移等形式支持农业发展，带动农村跟上城市发展步伐，相对实现城乡统筹发展。

（2）合理发挥政府作用

小农经济的存在虽在一定程度上适应了历史发展的需要，但对于发展中国家，尤其像我国快速发展的农村地区，无疑会阻碍经济市场化发展需要。加上村民和基层自治组织自身存在的保守、组织力不足等局限，依靠农村自己弥补现有城乡差距的做法完全不可行，因此有必要推动政府力量介入。韩国政府以行政机制介入农村市场，承担资源配置职能，以行政方式监督特定资源要素流入相应的生产部门，生产出迎合市场需求的产品，帮助农村经济结构适应性调整对我国新阶段农村经济转型具有一定借鉴意义。但更值得肯定的是，韩国政府既没有搞无为而治，也无一揽包办。政府在职责履行的过程中，尊重吸纳以村民意见为代表的农村实际诉求，起到了一定引导村民正向建设的积极作用。韩国各级政府清楚地意识到，必要的行政干预应是在农村市场出现结构性偏差的最后手段，对于政府行政力量作用的片面夸大，容易引起村民的抵触情绪。

二、日本造村运动

1.造村运动背景

相对于韩国为弥补工业化加速导致的城乡发展失衡，日本造村运动更多的是出于对城市化进程中如何缓解农村地区人口流失和农业生产力不断下降的考虑。为满足对战后城市重建的需要，日本政府将主要资源集中在都市地区，吸引了大量农村青壮年流入，相应地导致了城乡之间人口不平衡的加剧，严重的人口过疏使得农村逐渐面临瓦解的危机。对此，为实现农村地区可持续发展，日本政府以适应信息化时代需要作为基本任务，开展了名为“造村运动”的乡村建设行动。

2.造村运动主要内容

一是发展特色农业产品。日本政府以开发地方特色景观建设为重点，提出了打造“一村一品”特色工业策略。在农村地区工业交不成熟的条件下，根据地方自然环境，建设相应小产业基地，鼓励通过对农产品进行1.5次加工，尽可能用较低的成本满足较多的消费者需求，提高农产品价值。二是培养高素质农村队伍，加强农业技术普及。日本政府通过专设营农指导岗位，结合三级农协合作化组织建设农民教育培训，以期在为区域农业发展提供规划指导的同时让有条件、有意愿的部分农民提高自我素质，为农村发展奠定人才基础。三是寻找乡村发展可持续动力。日本政府通过提高技术待遇、完善发展空间和职业平台等多种方式，结合物质激励，加大对乡村群体特别是青年群体的内生动力刺激和外来力量的吸引力度，将具体建设行动囊括至村庄共同议题，塑造乡村建设共同体，激发村庄集体参与意识；四是创新农村融资制度。为提升村庄建设资金的使用效果，日本政府在政策层面专设资金项目，但运用至具体划拨分配上则倾向于减少直接投入，以避免过度依赖财政资金的现象发生。同时以推动村民三级农协组织建设，整合农村地区闲散资金地功效，并在需要时作为低息贷款发放。五是平衡城乡发展。对推动乡村与城市实现融合互动地注重，使日本政府倡导乡村立足自然资源禀赋发展绿色生态第三产业，构建村庄与相邻城市之间建立双向交流长效机制，通过基层、县、中央三级农协组织有机联结，衔接农村与城市市场，推动城市与乡村协同发展。

3.造村运动启示

（1）尊重农民主体地位

不同于以政治强化实践的农村惯性治理逻辑，日本政府在职能定位上偏向于扮演服务型角色，虽然在前期主要由政府引导，通过牵头成立乡村振兴局，适当颁布调整相关法规，在中央层面明确乡村治优化涉农法治保障，用于规范乡村建设。但在确保政策理念的统一实践上，政府鼓励同村民之间直接沟通，在具体建设过程中，尊重农民自主选择。政府的主要为村民提供设计规划、市场信息等方面基本服务，协助建设相应项目，并不以行政指令自上而下地具体规定村民实践行动。

（2）增强农民素质和农村组织建设

受传统思想和自身能力的束缚，生活在农业地区的居民一般在集体性意识和组织程度方面较弱，获取技能的方式也主要来自长辈的上传下授。为改变这种相对落后的技能获取方式，日本政府免费开办种类丰富的课程培训班，为村民提供选择性学习机会，不定期组织特定群体赴外地考察学习，以扩宽农民阅历见识，培育综合性高素质人才。在农业生产过程经营决策方面，以往村民的意见主要依靠行政层级依次上报，这无疑会降低同政府之间的沟通效力，容易造成村民与政府无法对具体问题形成统一认识，致使有关资源无法得到高效利用。而农协组织的成立在促进政府与农民双向交流上发挥着举足轻重的中介作用。一方面取得国家职业部门认证的营农指导员，本身即具有一定的国家规定的相关知识素养，在受雇于农协开展相应农村实践中，趋向契合政府计划发展方向，具体通过对农村生产资金使用、农作物品种选择等方面的引导，普及相关政策理念。另一方面农协组织通过完备的流通服务网络，组织农民形成大规模的购销活动，吸引了超过99%的农户加入，在一定程度上将分散的农户凝聚成一个较为集聚的群体。从而在自下而上的农户反馈中，有利于将分散的各类问题反映形成共音，引起政府层面重视和开展农村生产协作服务。

（3）激发共同参与意识

为优化资金使用，提升政府投入效果，日本政府在政策层面专设建设资金，在具体划拨中倾向于减少直接投入，以避免过度依赖财政资金的现象发生。对于乡村人才队伍的建设，一是专设营农指导岗位，聘用人员，结合三级农协合作化组织发展农民教育培训，以期在指导规划区域农业发展的同时让有条件的农民提高自我素质。二是通过提高技术待遇、提供发展空间、搭建职业平台等方式，以物质奖励激发乡村群体特别是青年群体的内生动力，并强化对外来力量的吸引力度，围绕共同议题出发点打造建设共同体，形塑村庄参与意识，寻求乡村发展的持续动力。

三、上海乡村振兴示范村运动

1.上海示范村建设背景

出于对稀缺土地资源的战略认知，作为国际大城市的上海将乡村地区视为进一步提升城市核心竞争力的新方向。2018年上海市政府以探索大都市郊区农村为目标，结合乡村振兴要求，将区域内乡村振兴示范目标划分为特色农业、休闲旅游、产业融合、区域联动、生态保护五种乡村建设类型，通过在九个涉农区内各选取一个村庄列入示范村首批创建工程，形成更加完备的区域带动示范效应。

2.上海示范村主要内容

一是突破制度性安排。在示范村创建期间，上海政府通过创新政策设计，瞄准基础设施建设、公共服务提供等重点领域，通过调整涉农资金使用方式，建立示范村资金长效统筹机制。在华亭等镇通过引入地产集团实行市场化运作，加大农村土地流转力度，实施村域宅基地整建制调整，并允许农民以用地使用权入股集体经营性建设，带动农民实现股民身份转变。二是探索多元合作模式。依据各主体参与程度将示范村创建归结为股份式引入、政府主导合作平台、村民集体内部主导三种建设模式。根据各村实际需要，通过集中投资，帮助经济相对欠缺的地区建立一批自我造血产业。三是发挥示范集群作用。立足提升集合效益，关注示范村建设产生的辐射作用，强调示范村及周边错落的结合，以五村联动等方式建设连片发展示范区，探索示范乡村省际联动、片区联动发展模式，促进规模联动凸显乡村振兴显示度。

3.上海示范村建设启示

（1）项目注重差异化

示范的特点在于以特点带动发展，可以发现上海政府对示范村建设的村庄选取存在明显的指标差异。首批九个示范村庄建设综合考虑了各村庄之间不同的资源禀赋、经济发展水平、人口结构等结构性因素，覆盖包括农区、城市近、远郊区等不同地理区位，在地域分布上相对均衡，相对避免了邻近区位资源相近，可能导致的同质化竞争资金浪费，为确保各示范村建设和发展模式具有自身的独特性和可持续性奠定物质基础。

（2）发挥两级政府作用

以政府主导的平台合作型模式为例，多元合作平台的搭建虽然有利于打破传统乡村地区管理窠臼，但同时也相应地加大了对村庄资源地区差异性要求，对各级政府提出了更高的要求。在上海示范村建设中，市区政府主要负责外部性基础建设和基本的公共服务，并不直接参与示范村项目活动，主要通过相关政策制定和财政支持，鼓励示范村创新型建设，吸引潜在参与者。乡镇政府则在自身地区熟悉优势下，通过负责具体空间规划和项目建设，对示范村建设进行实质指导。面对村内集体经济缺乏企业吸引力度，导致外来企业局部参与的现状，乡镇政府可以通过建立与之对应的镇级平台，带动村内集体组织变革，为引导村内组织建设、补足集体经济缺口创造可能。

（3）激活村庄活力

土地市场化运作的引入，不仅能让闲置土地资源得到有效利用，也在一定程度上激活了当地农民建设活力。一方面土地市场化运作，会使农民获得来自土地之外的收益，在缩小城乡差距的同时，使得农民特别是农村青壮年人群不再将离村进城当作唯一的生活选择。另一方面身份的转变和土地使用权的出租，使农民更有时间也更为愿意参与政府或企业组织的相关技能培训活动，再加上市场运作模式可能带来的产业迁移，会吸引更多城市青年人下乡创业，带动农村相关服务需求增长，为农村带来新的就业机会，起到进一步带动村集体经济发展，激发示范村整体建设活力的积极作用。（作者：龙思成）