近年来，地方政府专项债券作为积极财政政策的重要工具，在稳投资、扩内需、补短板等方面发挥了重要作用。然而，随着专项债用作资本金的政策逐步推进，实践中也暴露出一些亟待解决的问题，如项目收入分配权不足导致地方政府缺乏使用动力、支持领域存在政策间竞争、专项债券与市场化融资项目资产难以切割、以及资金使用限制等问题。这些问题不仅影响了专项债资金的使用效率，也制约了其撬动社会资本的潜力。
专项债用作资本金面临的主要问题
1. 项目收入分配权不足，地方政府缺乏使用动力
- 专项债用作资本金的项目主要集中在铁路、收费公路、民生保障类项目等领域。其中，铁路和收费公路项目省级以下政府基本没有收入分配权，民生保障类项目收益微薄甚至亏损，而收益良好的项目往往已有社会投资或银行支持，地方政府缺乏申请专项债用作资本金的动力。
2. 支持领域存在政策间竞争
- 目前专项债支持的领域与其他政策（如特别国债、PPP、REITs）存在重叠，收益良好的项目往往优先选择其他融资方式，导致专项债的使用空间被挤压，同时一些收益较差但符合领域的项目难以获得支持。
3. 专项债券与市场化融资项目资产难以切割
- 财预〔2017〕89号规定专项债券形成的资产在存续期内不得抵质押，但银行等金融机构出于风险防控需要资产作为担保，导致政府和金融机构在资产切割问题上形成僵局。
4. 专项债券资金使用受到限制
- 专项债券资金使用零散分布在多个文件中，尚未有统一说明，导致项目单位在申请使用资金时更倾向于灵活的非债券资金。
地方政府专项债券资金作资本金的相关建议
1. 转变使用方式，由债务撬动向权益撬动转变
- 参考中央预算内投资资本金注入项目管理办法，扩大专项债用作资本金的用途范围，允许专项债作为资本金参与经营性固定资产投资项目，包括国企和民企等企业法人单位，以提高投资效益并激发社会投资活力。
2. 扩大专项债用作资本金的用途范围
- 2025年专项债券用作资本金的领域已扩大至22个，但不同类型项目衔接上仍存在障碍，需进一步优化专项债与PPP项目等的结合方式。
3. 鼓励扩大市场化融资参与范围
- 制定相关政策支持保险公司、基金公司、社会保险基金等社会投资者参与专项债项目，提升市场化融资的参与度。
4. 做好项目管理，严防新增隐性债务
- 2025年专项债券用作项目资本金的比例提高至30%，需强化项目管理，确保“专项债+市场化融资”模式的合规性，避免新增隐性债务风险。
