中机院争资立项小组从专项债券项目风险的生成机理、治理困境及优化建议三个方面展开探讨，旨在为地方政府提供科学合理的风险治理策略，以实现专项债券“促发展”与“防风险”的动态平衡。
一、专项债券项目风险的生成机理
（一）项目失败的双重界定与风险本质
专项债券项目风险的核心体现为项目失败风险，包含两层内涵：
1.客观建设失败：项目无法完工或无法实现既定目标；
2.投资行为失败：债券到期无法兑付本息或募投目的落空，构成实质性违约。
本文聚焦第二种情形，即以债券违约作为项目失败的判定标准。无论项目是否存续，只要无法通过收益或再融资偿付债务，即宣告失败。这种界定揭示了专项债券风险的本质——地方政府投资目的无法实现，其根源在于项目融资目的与收益性、投资目的与公益性的双重悖离。
（二）风险生成的三大核心矛盾
1.融资目的与收益性悖离
-政策要求：专项债券项目需具备与融资规模匹配的预期收益，以实现市场化融资功能。
-现实困境：
- 法规对收益实现期限、收益不足处置缺乏明确规定；
- 地方政府通过“借新还旧”掩盖收益缺口，导致风险隐性积累；
- 债务规模随再融资扩张，违约风险被延后但持续放大。
2.投资目的与公益性悖离
-公益性界定模糊：现行法规虽规定专项债券用于公益性项目，但“公益性”缺乏统一标准，实践中被泛化为“非营利性”或“政策目标导向”。
-异化表现：
- 政策目标牵引公益性解释，项目类型泛化（如部分基建项目包装为“民生工程”）；
- 经济导向压倒公共属性，部分项目偏离公共产品供给本质。
3.制度设计与执行脱节
-“项目制”缺陷：专项债券依赖项目收益偿债，但项目筛选、评估机制不健全，导致“重申报、轻运营”；
-监管滞后：项目全周期监管薄弱，资金挪用、虚报收益等问题频发。
二、专项债券项目风险的治理困境
（一）举债发展模式的路径依赖
1.功能异化：专项债券从“规范举债工具”演变为“地方发展引擎”，承担经济增长、逆周期调节等多元目标，超出其制度承载力。
2.规模扩张惯性：
- 2015-2023年专项债发行规模年均增长25%，2023年达3.8万亿元；
- 地方财政对债券融资依赖加深，“借新还旧”占比超30%，风险积累与政策扩张形成恶性循环。
（二）委托代理机制的权责失衡
1.多层转贷结构：省级政府“代举”机制形成“中央-省-市-县-项目单位”五级委托链，导致：
-权责错配：市县享资金使用权却无直接偿债责任；
-信息不对称：上级政府难以有效监控资金使用效率。
2.道德风险加剧：地方政府倾向选择短期政绩显著但长期收益存疑的项目，加剧收益与公益目标的双重偏离。
（三）治理主体的角色冲突
1.政府双重身份困境：地方政府既是风险治理主体，又是主要风险源，自制式监管难以克服利益冲突。
2.责任体系缺位：
- 项目失败时，省级政府（发行人）、市县（使用者）、项目单位（运营方）责任边界模糊；
- 现行法规侧重事前审批，对事后问责缺乏刚性约束。
（四）中央与地方的博弈困局
1.额度分配矛盾：中央通过额度控制防范风险，但地方为争取额度夸大项目收益，加剧“包装”乱象；
2.政策执行偏差：国家战略在地方落地时，易受政绩考核影响，衍生“政策变通”与“选择性执行”。
三、治理路径优化建议
（一）重构风险识别机制
1.完善项目评估体系：
- 建立收益动态测算模型，设置收益实现“黄线预警机制”；
- 引入第三方机构对项目可行性进行全周期跟踪评级。
2.明确公益性认定标准：制定负面清单，限制商业化项目以专项债融资。
（二）强化权责匹配制度
1.压实市县偿债责任：探索专项债“谁使用、谁偿付”机制，减少省级财政兜底预期；
2.健全问责链条：对虚报收益、违规挪用等行为实施终身追责。
（三）创新风险缓释工具
1.发展专项债保险市场：通过信用保险分散违约风险；
2.试点项目收益ABS：将优质项目未来收益证券化，增强流动性。
（四）深化体制机制改革
1.推动预算硬约束：将专项债纳入中期财政规划，严控债务率超标地区新增额度；
2.促进市场化转型：吸引社会资本参与项目运营，建立“收益共享、风险共担”机制。
结语
地方政府专项债券风险的本质是制度性风险，根治之道在于重构“举债-投资-治理”的逻辑闭环：
-短期：严控增量风险，完善项目筛选与信息披露；
-中期：打破路径依赖，推动融资机制市场化转型；
-长期：深化财政体制改革，厘清政府与市场边界。
唯有通过系统性制度创新，方能实现专项债券“促发展”与“防风险”的动态平衡。
