在“十四五”规划深入实施、文旅融合快步升级的重要时期，文化和旅游产业已成为拉动经济增长、促进乡村振兴、彰显文化自信的重要引擎。随着国家文化强国战略与乡村振兴的深度耦合，如何借力政策红利，破解文旅项目融资难题，成为激活产业潜能的核心命题。而政府专项债作为文旅项目融资的重要渠道之一，其重要性不言而喻。
2025年，随着财政部对债务风险防控趋严以及“文旅+”新业态加速涌现，文旅项目专项债的申报工作更需精准对接政策导向，本指南立足最新政策动态与实践经验，从项目申报、材料规范、实操策略等维度出发，为各级政府部门、文旅企业及专业机构提供系统性指导，助力文旅项目高效落地，实现社会效益与经济效益双赢。
文旅项目专项债最新政策支持
近年来，随着国务院办公厅连续发布多项关于促进文化和旅游消费的政策文件，政府专项债在文旅项目融资领域的作用日益凸显。这些政策不仅为文旅产业带来了前所未有的发展机遇，也为地方政府和文旅企业提供了多元化的融资渠道。
国务院办公厅近日印发的《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》（国办发〔2025〕2号），提出发挥文化赋能、旅游带动作用，深化“文旅+百业”、“百业+文旅”，提升产品供给能力，丰富消费业态和场景，着力把文化旅游业培育成为支柱产业。文件明确提出，要强化财政金融支持。加大对符合条件的文化和旅游领域“两新”项目的支持力度。允许地方安排地方政府专项债券资金支持符合条件的文化和旅游类项目。支持各地统筹用好各渠道资金开展文化和旅游消费促进活动。这一举措无疑为文旅项目打开了专项债融资的大门，为项目的顺利实施提供了坚实的资金保障。
12月22日，国务院办公厅正式发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），提出了一系列针对政府专项债券现行管理机制的优化完善意见。意见明确专项债资金不得用于楼堂馆所、商业地产开发等非公益性领域。这一规定确保了专项债资金能够真正用于支持有社会效益和经济效益的项目。虽然专项债资金有使用限制，但文件也提出了一系列可以支持的项目领域，如信息技术、新材料、生物制造等新兴产业基础设施，以及高速公路、机场等传统基础设施的安全性、智能化改造等。这些领域与文化和旅游消费的提升密切相关，为文化和旅游项目提供了潜在的资金支持渠道。
回顾2023年9月发布的《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》，该文件同样强调了通过多种财政资金渠道来支持旅游业的发展，包括将旅游领域符合条件的项目纳入地方政府专项债券支持范围。
这些政策的连续出台，充分表明了政府对文旅项目的重视和支持，也彰显了政府专项债在文旅融资领域的重要地位。
文旅项目专项债重点支持方向
国家重大战略关联项目
国家重大区域发展战略项目：契合如京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大区域发展战略的文旅项目。例如在京津冀协同发展区域内，打造跨区域的文化旅游廊道，整合三地特色文化资源，促进区域文旅协同发展，推动文化交流与产业融合。
国家文化公园建设相关项目：包括长城、大运河、长征、黄河、长江等国家文化公园建设项目。以长城国家文化公园为例，支持对长城沿线的文化遗址保护、展示利用设施建设，开发相关文旅产品，提升游客体验，传承和弘扬长城文化。
产业集聚区及公共服务设施建设
文旅综合体、旅游产业园、特色小镇：文旅综合体如集文化体验、休闲娱乐、旅游购物、住宿餐饮等多功能于一体的大型项目。旅游产业园聚焦特定旅游产业领域，如影视旅游产业园、康养旅游产业园等，通过产业集聚形成规模效应。特色小镇则依托当地独特的文化、自然资源，打造具有旅游吸引力的特色小镇，如云南的和顺古镇，以其独特的侨乡文化和优美的田园风光为基础，完善旅游配套设施，发展文旅产业。
旅游公共服务保障设施
游客咨询中心：在交通枢纽、景区周边等人流量大的区域建设游客咨询中心，为游客提供旅游信息咨询、旅游线路规划、景区门票预订等服务。
区域性旅游应急救援基地：在旅游资源丰富、游客流量大的区域建设应急救援基地，配备专业的救援设备和人员，提升旅游应急救援能力，保障游客生命财产安全。
城市旅游集散中心和集散分中心（包括集散点）：方便游客集中换乘、分流，整合旅游交通资源，提高旅游出行效率。
旅游交通引导标识系统：在城市道路、景区周边道路等设置清晰、规范的旅游交通引导标识，引导游客顺利到达旅游目的地。
旅游数据中心：建设旅游数据中心，整合旅游相关数据，实现对旅游市场的实时监测、数据分析和预测，为旅游管理部门和企业决策提供数据支持。
重点景区基础设施建设
景区连接路及内部道路设施：景区到交通干线的连接路，解决景区交通 “最后一公里” 问题，提高景区可进入性。景区内道路和步行道建设，改善景区内游览通行条件，提升游客游览体验。
配套服务设施
停车场：在景区入口及周边建设停车场，满足游客停车需求，并可配套建设充电桩等设施，适应新能源汽车发展趋势。
厕所：按照国家相关标准建设和改造景区厕所，提升厕所卫生环境和服务水平，完善适老、适幼、助残等便利化无障碍设施。
供电设施：保障景区电力供应稳定，满足景区运营和游客用电需求。
垃圾污水处理设施：建设垃圾收集、转运和处理设施，以及污水处理设施，保护景区生态环境。
消防设施：配备完善的消防设备和器材，建设消防通道等设施，确保景区消防安全。
安防监控设施：安装监控摄像头等安防设备，对景区进行实时监控，保障游客人身和财产安全。
解说教育系统：通过设置标识牌、建设游客服务中心讲解区、开发电子导览系统等，为游客提供景区文化、历史、自然等方面的解说教育服务。
文化类建设项目
主要支持博物馆建设，包括历史类、艺术类、科技类、综合类博物馆的新建和改扩建项目。通过提升博物馆的硬件设施和展示水平，更好地保护和展示文化遗产，发挥博物馆的文化教育功能。
特色旅游专项项目
生态文化旅游：依托自然生态资源，如森林、湿地、河流等，开发兼具生态保护和文化体验功能的旅游项目，如森林生态旅游、湿地科普旅游等。
乡村休闲旅游：结合乡村田园风光、民俗文化、农事活动等，发展乡村民宿、农家乐、乡村采摘、民俗体验等旅游项目，促进乡村振兴。
红色旅游专项债：用于红色旅游景区景点的基础设施建设、革命文物保护利用、红色旅游产品开发等，传承红色基因，弘扬革命文化。
旅游扶贫开发建设专项债：在贫困地区建设旅游基础设施，开发旅游资源，带动当地居民就业增收，实现旅游扶贫。
旅游基础设施建设专项债：主要用于旅游景区及周边的一般性基础设施建设，如道路、桥梁、供水供电等，提升旅游发展基础条件。
禁止类项目
禁止类产业：高尔夫球场、大型人造景观、产能过剩项目，不得仅做表面功夫，需注重实际效益。
严控纯商业地产：纯商业酒店、房地产捆绑开发，如文旅小镇里的住宅部分不会获批专项债。
不得补贴运营亏损：专项债资金需用在刀刃上，不得用于经常性支出、补贴或偿还存量债务。
生态敏感区：占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区核心区。
负面清单：包括无收益项目、主题公园、仿古城（镇、村、街）等，以及博物馆以外的文化类项目（如档案馆、文化艺术中心、图书馆等）、非A级景区内的旅游项目、宗教商业化项目或酒店、客栈等。
文旅项目专项债申报流程
文旅项目专项债的申报流程是一个相对复杂且严谨的过程，涉及多个环节和多个部门的协作。
项目储备阶段
1、项目筛选与立项
项目申报主体（通常为地方政府相关部门、国有企业等）根据当地文旅产业发展规划、资源优势及市场需求，初步筛选具有开发潜力的文旅项目。文旅项目需要符合地方政府专项债券的支持范围，优先选择具有强资源禀赋、明确收益模式、社会效益显著的项目，如国家级旅游度假区、非遗主题公园等。
项目实施主体需要编制项目建议书，并办理项目立项批复手续。这通常包括向审批局或发改委提交项目建议书，并获得批复。
2、编制可行性研究报告
项目实施主体需要委托具有相应资质和丰富经验的工程咨询公司编制详细的可行性研究报告。报告内容应涵盖项目背景、建设内容、市场分析、技术方案、投资估算、财务评价、风险分析等方面，确保报告内容详实、数据准确、论证充分，为项目的实施提供有力依据。
可行性研究报告完成后，需要向发改或审批部门申请批复。
3、办理项目相关手续
项目实施机构需要向规划局、国土局等部门办理规划选址意见、项目用地预审意见等手续。如需办理稳评、能评等，也需要项目实施机构办理相关批复件。向发改/审批部门办理可行性研究报告批复，并向环保局办理环评批复意见。
项目申报阶段
1、编制申报材料
实施方案编制：聘请专业的咨询机构或自行组织团队编制专项债券实施方案。方案中要详细阐述项目建设背景、必要性、建设内容与规模、项目实施计划、资金筹措方案（明确专项债资金需求及其他配套资金来源）、项目收益与融资平衡方案等内容。
财务评价报告编制：委托会计师事务所等专业财务机构编制财务评价报告。报告需对项目投资估算的准确性、资金来源的可靠性、项目收益预测的合理性以及偿债能力等进行全面分析和评价，为专项债发行提供财务依据。
法律意见书编制：聘请律师事务所对项目的合法性、合规性进行审查，并出具法律意见书。法律意见书主要涵盖项目建设程序是否合法合规、项目主体是否具备相应资质、项目涉及的合同协议是否合法有效等方面内容，确保专项债发行和项目实施符合法律法规要求。
其他材料准备：准备项目的立项文件、可行性研究报告及批复、用地手续、环评文件等基础资料，同时准备财政评审报告（若有）、收入测算说明、项目资金筹集情况说明等辅助资料。收入测算说明要详细说明项目收入预测的依据、方法及构成明细；项目资金筹集情况说明要明确除专项债资金外，其他配套资金的筹集计划和落实情况。
2、填报项目信息
项目实施机构需要将项目填报至发改重大项目库和财政局债券申报系统。
在发改重大项目库系统中，按照系统要求准确填报项目信息，包括项目基本情况、建设内容、投资计划、预期效益等。填报过程中要注意信息的完整性和准确性，上传相关附件材料，如项目建议书批复、可行性研究报告批复、项目实施方案等。填报完成后，及时跟踪项目在发改重大项目库中的审核状态，根据审核意见进行修改完善。
在财政局债券申报系统中，详细填报项目的债券需求信息，包括债券额度、期限、用途等。同时，上传项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等申报材料。确保填报信息与发改重大项目库中的信息一致，避免出现数据冲突。填报完成后，及时提交申报信息，并关注系统反馈。
3、项目评审与入库
财政局将项目提交上级财政局，最终提交至省财政厅债务处。各级财政部门在收到申报材料后，会对材料的完整性、合规性进行初步审核。对于审核中发现的问题，及时反馈给项目申报单位进行整改，确保申报材料符合评审要求。
省财政厅组织专家进行评审。专家从项目的必要性、可行性、收益性、融资自平衡能力等多个维度进行评估，提出评审意见。项目申报单位需根据专家要求，准备相关材料进行解释说明，必要时进行现场答辩。
省财政厅根据专家评审意见，确定入库项目名单，并下发评审入库通知。收到通知后，标志着项目正式进入专项债发行准备阶段。项目申报单位应及时关注通知内容，按照要求做好后续工作。
项目发行阶段
1、编制信息披露文件与信用评级
省财政厅负责组织对项目资料进行全面梳理。要求项目申报单位提供详细的项目建设内容、投资明细、收益预测依据等资料，并对资料的真实性、准确性进行核对。
根据项目资料，编制专项债信息披露文件。文件内容包括项目基本情况、专项债发行规模、期限、利率、项目收益与融资平衡方案、风险提示等。信息披露文件要语言简洁明了、内容完整准确，确保投资者能够充分了解项目情况。
2、信用评级与公示
省财政厅委托专业信用评级机构对专项债项目进行信用评级。信用评级机构通过对项目的财务状况、偿债能力、项目前景等进行综合评估，确定项目的信用等级。项目申报单位需积极配合信用评级机构工作，提供真实有效的资料，确保信用评级结果客观公正。
在中国债券信息网公示专项债券信息披露文件，公示期间，接受社会公众的监督和咨询，对于公众提出的问题，及时进行解答和处理。
3、发布招投标信息与承销
省财政厅发布专项债招投标信息，明确招标时间、地点、投标要求等。招标信息通过指定的官方渠道发布，确保信息的公开透明。承销商在规定时间内准备投标文件，参与投标。
承销商根据自身的资金实力、市场判断等因素进行投标报价。省财政厅根据投标结果，确定承销商名单，中标结果将在中国债券信息网进行公示。
4、资金拨付
资金由省财政厅转贷给市财政 / 区县财政。转贷过程中，严格按照相关财政制度和流程进行操作，确保资金安全、及时到位。市财政 / 区县财政收到转贷资金后，及时进行账务处理。
本级财政根据项目实施进度，将项目资金拨付至项目单位。项目单位在收到资金后，要严格按照项目实施方案和财务制度使用资金，确保资金专款专用。建立资金使用台账，定期向本级财政和相关部门报送资金使用情况。
债券存续期管理
1、信息披露与绩效评价
在专项债存续期内，项目单位要按照规定定期进行信息披露。披露内容包括项目建设进度、资金使用情况、项目收益情况、专项债还本付息情况等。
同时，对债券的使用效果进行绩效评价，由财政部门组织或委托第三方机构对项目的实施效果进行全面评估，包括项目的经济效益、社会效益、生态效益等方面，确保资金得到合理利用。
2、归还本金
项目单位根据项目收益情况和融资自平衡方案，制定合理的还款计划。还款计划要明确还款时间、还款金额等关键信息。按照还款计划，按时足额归还专项债本金。在还款过程中，要提前做好资金筹备工作，确保还款资金及时到位，避免出现逾期还款情况。还款完成后，及时进行账务处理，并向相关部门报告还款情况。
文旅项目专项债申报核心要点
前期策划：找准“政策+市场”双平衡点
对标政策风向：紧扣国家文旅融合、乡村振兴、智慧旅游等战略，优先包装符合“十四五”规划、区域协同发展的项目。
强化收益设计：收益来源多元化：除门票、停车费外，捆绑经营性资产（如商铺租赁、文创IP授权）、政府性基金等；
收益测算“保守化”：避免过度依赖未来游客增长，可采用历史数据+行业均值交叉验证。
材料包装：突出“四性”逻辑
必要性：强调项目填补区域文旅短板（如偏远地区公共服务）、服务国家战略（如红色旅游）；
收益性：确保收益覆盖，优先选择现金流稳定、抗风险能力强的子项目（如智慧停车场、非遗工坊）；
创新性：融入数字化转型（5G+AR导览）、低碳技术（光伏停车场、绿色建筑）；
示范性：突出项目对周边产业（餐饮、交通）的带动效应，量化就业岗位新增数。
材料真实性：避免三大“硬伤”
收益虚高：第三方评估机构需具备资质，收益测算需附详细假设依据（如客流量增长率不超过5%）；
手续不全：确保用地预审、环评、施工许可“三证齐全”，避免“未批先建”；
同质化竞争：避免与已发行项目内容重复（如同一景区重复申报停车场项目）。
流程优化：把握关键节点
早入库：提前1年将项目纳入国家重大建设项目库和省级储备库，避免临时突击；
早沟通：与发改、财政、文旅部门建立常态对接机制，争取进入省级“优先推荐名单”；
早修正：预留1-2个月材料调整期，根据初审反馈快速优化方案（如补充收益来源）。
窗口期：申报时间一般在3-5月，需提前3个月完成材料准备；
资金使用：专项债资金需在2年内支付完毕，超期未使用部分将被收回。
后期监管：规避“重申报轻管理”
专户专用：设立独立账户管理资金，确保与地方财政其他收支隔离；
绩效评价：定期上报项目进度、收益达成率，接受省级穿透式审计；
风险预案：若收益不及预期，提前规划财政补贴、资产处置等备选偿债路径。
