新乡贤回归的现实背景和内在逻辑
新中国成立70年来, 作为基层自治组织, 我国农村主要依靠村两委管理村级事务。后税费时代, 虽然税费的取消减轻了农民的负担, 但农村又出现了诸多新矛盾和新问题, 乡镇政府和村级组织在村级事务中功能性弱化, 因乡村治理主体的单一导致的村干部腐败、治理低效、基层组织公信力锐减、村民政治参与冷漠的现象普遍存在, 基层治理形势不断劣化, 乡村治理体制、治理机制以及治理功能上面临诸多困境。这说明传统直接管控的硬治理模式已不能解决基层治理困境, 以间接嵌入的乡村软治理开始进入现实语境。而各地新乡贤的回归也是对乡村社会治理困境的迫切回应, 新乡贤群体所蕴含的内在逻辑是其契合乡村软治理机制并在实践中得以运用的重要因素。
(一) 当下乡村治理的需求是新乡贤回归的现实背景
与过去传统乡绅治理下的中国乡村地区相比, 当今乡村社会的秩序结构已经发生了翻天覆地的变化, “新乡贤”之“新”的内蕴也根植于乡村治理形势劣化的现实背景。改革开放以来, 我国坚持走以经济建设为中心的发展道路, 积极推动城镇化、工业化快速发展, 但农村基础设施、基本公共产品和公共服务严重匮乏, 城乡二元结构不断分化, 乡村空心化现象突出, 导致乡村精英人才大量流失, 乡村边缘化倾向日益凸显。从治理结构上看, 村民自治制度取代人民公社体制并逐步演变成基层政府行政的“一条腿”, 当政府行政意图与村民自治的利益和意愿相矛盾时, 由国家赋予的村民自治并不足以阻挡政府权力的渗入而使村民自治制度大打折扣, 我国乡村治理仍然延续以政府为主体的乡村“硬”治理模式[17]。后税费时代“面对面”的直接治理模式, 国家通过一系列制度变革将乡村基层政权虚化, 国家权力总体上逐渐退出乡村社会, 削弱了基层政权的治理能力, 离间了基层政府与农民之间的关系, 造成了中间层的缺失。乡村社会不断受到冲击, 面临重重困境, 乡村治理主体单一并趋向功能弱化是当前乡村振兴必须面对的现实, 而新乡贤回归正是这一背景的现实需求。近年来, 党与政府出台了一系列政策鼓励、支持和引导新乡贤回乡助力乡村振兴, 采取物质和精神双重奖励吸引乡贤归乡, 为其提供保障。2018年中央一号文件作出相关政策部署:对符合要求的公职人员回乡任职加快研究制定具体的管理办法;加快制定和出台鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见, 并在税费减免、用地扶持以及融资贷款、配套设施建设补助等方面给予优惠, 为新乡贤投身乡村建设提供助力。
传统乡贤文化在乡民教化方面曾发挥过非常重要的作用, 而新乡贤是连接国家权力与乡村社会不可或缺的纽带和桥梁。作为一种非正式的“魅力权威”, 新乡贤具有较高的道德文化修养, 充分发挥其道德模范引领作用, 能逐渐在优化基层治理模式、培育乡风文明等方面彰显出新的时代价值。基于此, 新乡贤契合了国家政策下乡村治理主体缺位的现实背景及重建乡村精神文化的迫切需求, 成为当前乡村振兴的一个有力推手。
(二) 乡村内生权威不足是新乡贤回归的内在动力
如上所述, 传统社会中乡绅或乡贤长期占据着乡村治理的主体地位, “帝国逻辑”下的府际关系正是通过正式和非正式两种形式共存并行和相互依赖的关系来有效缓和“权威体制与有效治理”之间的矛盾, 实现统一性和灵活性的兼容[18]。延伸开来看, 传统乡绅一直在中央权威和乡意民愿中协调周旋, 既要做到不破坏自上而下的权威, 又要实现自下而上的意愿表达, 其中的运行方式正是费孝通所说的“名实分离”最好的写照, 同时也遵循着“一个健全的、能持久的政治必须是上通下达, 来还自如的双轨形式”[19] (P379-380) 这样一种治理逻辑。后农业税时代, 我国农村基层组织的运作逻辑发生了深刻变化:国家政治权力在乡村社会场域中退场, 村庄共同体逐渐趋于解体, 黄宗智用“集权的简约治理”阐释乡村治理状况, 采用半正式的方式来进行半行政式的治理, 即利用非正式组织或者非正式方式, 如利用体制外乡村精英进行司法调解等方式来完成对乡村社会的治理, 或者说国家通过地方权威而不是企图取代它来完成的局部整合作用。由此反思当下基层行政的僵化以及基层自治乏力的原因, 缺乏自下而上的利益表达及诉求渠道是关键因素。而新乡贤群体作为民众意愿凝聚和利益表达的代言者, 与当下乡村社会缺乏内在动力的需求相契合。
新乡贤推进乡村软治理的路径
当前, 我国各地都还没有制定出明确的法律法规来催发新乡贤有效发挥作用。笔者在浙江绍兴、奉化等地调研中发现, 这些地方制定了相关的规范条例, 有效地提升了新乡贤参与乡村治理的积极性。因此, 在制度建设方面下功夫, 可以为积极、持续发挥新乡贤在推进乡村软治理中的作用提供多样化的途径和渠道。
(一) 拓宽渠道, 扩大新乡贤参与基层民主自治的制度方式
新乡贤是民情、民意的代言人, 可以有效弥补乡村社会组织发育不足的缺陷。充分发挥新乡贤在乡村治理中的作用, 并不等于要废弃既有的基层民主自治制度, 而是要进一步完善这种正式制度。作为一种民主自治制度, 基层民主自治制度应畅通民意、民情表达的渠道, 使乡村社会的各种意见、声音得以公开表达, 促成各种符合本土实际的发展建设决议得以出台和执行, 最终使民众的各种愿望、理想可以有序达成。新乡贤是当前乡村多元协同治理体系中重要的主体之一, 其作用不仅限于在政府与市场出现缺位时维持农村社会的稳定, 同时在乡村治理体系发展过程中通过招揽社会贤达人士, 有效汇聚乡村治理各种力量, 能够使新乡贤在多元协同乡村治理体系当中居于特殊地位。作为基层自治组织, 村委会应想方设法提供和拓宽新乡贤参与乡村治理的机会、渠道。但新乡贤应独立于基层行政事务之外, 不能直接参与乡镇党政部门、村级基层组织的行政工作, 更不能在这些基层政府中担任行政职务, 否则, 就会步入既是裁判又下场赛跑的窠臼, 对基层政府起不到有效的监督制约作用。
(二) 搭建平台, 充分发挥新乡贤在协同治理中的帮、扶、带作用
由于新乡贤的非官方身份, 没有自上而下的授权, 容易引起村民对其参与乡村治理动机的疑惑, 也使部分村干部怀有抵触情绪。因此, 要为新乡贤“撑腰”, 引导新乡贤在村级事务中充分发挥作用。上级政府应培育有才智、有威望的扎根乡村的新乡贤, 通过一定形式和程序对新乡贤进行荣誉聘任, 表彰、奖励其对家乡的奉献, 以增加社会对新乡贤的认同感及他们自身的荣誉感和成就感。在后税费时代, 国家出台了“一事一议”制度与财政奖补制度, 试图建立政府资助、农民参与、社会支持的农村公共品供给制度。“一事一议”制度设计的目标是在国家投入的基础上, 鼓励地方积极配套与民众参与共同推进农村的公共品供给[22]。在这种背景下, 很多集体经济薄弱的村庄并无能力完成相应的筹集资金的任务。因此, 要创建新乡贤信息联络平台, 既可以利用新媒体、自媒体等方式联络广大新乡贤, 并进行信息沟通, 也可以采用走访、慰问、联谊等方式, 吸纳和充分利用新乡贤奉献、回馈家乡, 发挥好新乡贤联系广泛、资源丰富的优势, 以不同方式实现新乡贤带动下的资金、技术、人才、企业等资源回流, 为农村公共产品的供给起到正向作用, 为共同建设家乡提供有效资源, 有效化解政府资金有限的难题。
(三) 创新机制, 培育和探索“村两委+乡贤理事会”的新治理模式
要积极组织和培育乡村中有威望、有能力的经济能人、退休干部、复退军人、外来工代表等组成乡贤理事会, 发展介于官方与民间的这类新型社会组织来广泛参与乡村治理事务。乡贤理事会不是传统社会中乡村治理的一种机构, 其成员没有任何行政级别和工资福利等待遇, 而是具有服务意识、民间意识的社区新乡贤自发组成的一种类似于协会、商会等社团的民间组织, 具有去行政化的特征。村两委与新乡贤组织应当是“主”与“辅”“断”与“谋”的关系, 基层党委和政府不能采取直接命令或者行政干预的方式插手乡贤理事会内部的活动和事务, 但应给予支持、协调和监督。乡贤理事会可以充分利用其非正式权威的影响力, 在乡村治理中发挥辅助“村两委”的作用, 成为具有非官方特质、能够解决后农业税时代政府纵向治理能力不足、社会横向治理能力缺失等诸多问题的新型社会组织, 在政府与基层民众之间发挥桥梁作用。
(四) 重视“软治理”, 鼓励和支持新乡贤发挥好乡土社会“解压阀”的作用
新乡贤扮演着乡村弱势群体的“守夜人”角色, 在乡村协同治理中可以发挥政府组织调研员、法律政策宣讲员及矛盾纠纷调解员等作用, 在多元协同乡村治理体系中, 新乡贤发挥着公共部门介入之前的协调器的作用, 可以协调和组织一些公共性的群众活动, 甚至还可以有效化解干群矛盾乃至官民冲突, 避免基层矛盾激化, 能有效缓解信访部门的压力。当前我国很多村庄仍然存在宗族力量, 发动并有效调动新乡贤这类传统善治资源以增强村落共同体的认同感, 对化解农民和基层矛盾有着显著的正效应。诚然, 党委和政府也要建立监督和约束机制, 引导新乡贤通过法治渠道参与乡村共建活动, 防止个别新乡贤利用家族势力及自身影响力干预正常村庄事务, 防止其在基于利益博弈而引发的群众性抗争事件中成为激化官民矛盾的诱因。
结语
新乡贤回归某种程度上映射出当下乡村治理过程中治理主体单一、村民自治乏力、基层和民众的内在驱动力不足、乡村精神文明信仰体系日趋凋敝等错综复杂的现实问题, 也是对中国传统村庄运行逻辑的一种批判性继承以及对乡村软治理主体需求、文化重建的一种有效回应。由于对新乡贤这一主体的本质认识不足以及在治理推进过程中的规范性问题, 新乡贤推进乡村软治理的过程必然是一个不断试错和不断成长的过程。在推进乡村振兴战略背景下, 结合中国各地乡村实际, 遵循其蕴含在基层治理过程中软硬结合、权责分明的治理逻辑, 是实现新乡贤推进乡村软治理的出发点和落脚点, 也是实现中国乡村“善治”的关键路径。为此, 从文化价值观念塑造、多元化主体治理等多个维度探求当下新乡贤在推进乡村软治理中所蕴含的价值, 目的在于充分发挥新乡贤在乡村软治理中的相对优势, 激发乡村社会内生力量的成长, 避免其在参与乡村治理过程中陷入名实分离的实践误区。但如何在实际操作中真正发挥新乡贤在软治理过程中的作用、实现乡村软硬治理良善结合以助推乡村振兴目标的实现, 仍需要理论与实务界积极探索多元化的制度路径。(作者：付翠莲)
乡村振兴视域下新乡贤推进乡村软治理的路径研究（一）
