一、前言：近期国家强调要完善商品房基础性制度
近期，国家几次重要的会议，均提出要完善商品房基础性制度，并将其作为打造房地产新发展模式，构建“保障+市场”的住房供应体系的重要内容。从打造房地产新发展模式来看，未来有两项工作，保障性住房要扩大规划建设的规模，而商品房则要改革基础性制度（如表1）。
表1：近期国家关于商品房基础性制度的相关会议表述
对商品房来说，推进基础性制度改革的任务很急迫，即便这几年纾困力度不断加大，市场仍出现下滑情况，2023年商品房销售、开工面积分别回到2012年、2017年的水平（如图1）。2024年1—2月份，全国新建商品房销售金额同比下降32.7%，商品住宅销售面积下降24.8%；全国新房均价9653元/平方米，同比下降11.4%。这也就意味着，传统的从需求端激励居民购房的政策边际效应减弱了，必须从源头上的基础性制度入手，从规划、供地、开发报建、销售、融资、交付等全链条入手，解决困扰商品房发展的障碍。
图1：全国商品房销售和房屋开工面积大幅度下滑（单位：万平方米）
二、完善商品房基础性制度，提高住房规划的严肃性和科学性
所谓商品房基础性制度，涵盖中长期住房发展规划编制、土地供应、开发和销售、融资、管理等制度。首先，要提高商品房或住房发展规划的科学性和严肃性。在住房供求关系发生重大变化的新形势下，“十五五”规划编制不同于“十四五”及之前的“以政府为主、以供给为主”的规划，即全社会房屋不够，要增加房和地供应，有了供应、辅以政策就能推动需求。“十五五”规划的科学性，在于转到“以市场为主、以需求主导”的规划。
所谓的“以市场为主、以需求主导”，就是在摸清底数的基础上，尊重行业和市场重大变化的新规律，摸清新时期住房需求的新变化。当前，供求关系发生重大变化后，市场对商品房预期扭转，不再认为房价只涨不跌、不再跟风买房或超额负债买房；城镇化也面临新形势，如城镇化速度放缓，城市和居民双向选择（城市吸引人口、人口挑选城市）。因此，应了解存量对需求的满足程度，新时期需求在人口、空间、住房产品、通勤、配套等方面的新变化。
提高规划编制的严肃性，就是中长期住房发展规划确定的住房需求规模，类型（比如商品房、保障性住房的规模和户型），空间分布，配套特征等，要成为土地供应（涵盖存量盘活、新增供应），规划和功能调整，公建配套满足，财政支持，金融支持的指导或约束性指标，实现“以人定房、以房定地、以房定钱”的商品房要素良性循环机制，以及住建部门和金融部门的项目融资对接机制，避免供应不适应需求。
三、完善供地制度和开发制度，落实“以需定供、以需定建”
商品房的土地供应制度，迫切需要有所改变。过去，各地商品房供地的原则是支持工业用地招商引资、土地价值最大化。近年来，随着供给侧改革启动，加上积极推进城市更新，各地土地供应大规模放量，但并未考虑真实需求能否消化得掉。
在房地产供求关系发生重大变化后，满足财政诉求的供地难以为继。一方面，以宣扬区域规划为导向的招挂拍模式，在前期规划目标不明确的情况下，很难得到开发商层面的认可；另一方面，住房价格回调使得新房开发利润下降，民企开发商资金链紧张，国企央企承担社会责任等情况下，继续规模化供地以实现土地财政的空间明显收窄（如图2）。
图2: 100 个城市不同类型用地挂牌价（单位：元/平方米）
因此，商品房供地制度要遵循“以需定建”的逻辑，并与新型城镇化、产业导入和就业及通勤形成协同发展的图谱。也就是，根据潜在的住房需求（租或售的规模、分布、户型、配套等）决定增量或存量的土地供应，以及决定不同群体对于公共服务设施需求的差异。比如，租住长租公寓的年轻人与购买学位房的家长型业主，对于社区及周边公共服务设施的需求不同。比如，在轨道交通、产业园区周边出让配售型保障性住房地块。比如，产城融合片区要统筹规划产业、住宅和公共用地，并可以采用弹性年期、先租后售、混合功能等出让模式，降低产业落地成本。扶持产业落地也能带来就业机会并驱动人口集聚，最终也能带动居住用地出让。比如，在开发强度高的中心区、存量用地亟待盘活的区域，要推进存量改功能和再利用。
需求导向下住宅供地的精细化，也对开发制度提出了要求。推进“净地或标准地”出让标准下的开发模式，建立“非净地不开发”的规划报建标准，提高开发的效率。对存量土地、在建（在售或未售）项目开展常态化巡查，按照规划指标、公建配套要求，建立确保质量的“交付标准”，达不到标准要严格落实“三不原则”（不批预售、不准销售、不准验收）。明确“以房定钱”的融资机制，商品住房要建立项目白名单制下的融资对接机制，落实住建与金融部门在项目“推送—反馈”的合作管理闭环和“发放—使用—偿还”的资金管理闭环。金融机构融资准入的白名单下，倒逼项目在土地供应、规划报建、开发销售、竣工验收等全流程的规范性，即住建要加强对项目全流程合规的管理，推动企业诚信经营，财务透明和可靠。
保障性住房也要以项目清单制的形式进入融资白名单，并基于五年规划和年度计划确定的规模，开发计划和周期，销售和偿还等资金流循环特征，地方政府与政策性银行、商业银行等推进授信、签约、资金投放等，同时积极对接专项债、公积金增值收益等，满足项目资本金要求。
四、完善商品房销售制度，渐进向现房销售转换要充分认识到，预售制度是房屋短缺、资金短缺时期的一种可行选择，但客观上是开发商“加杠杆、高周转”的一种工具，也是导致当前“保交楼”压力大的原因。在房地产供求关系发生重大变化后，在更强调高质量发展、满足居民“美好人居”的当下，迫切需要改革商品房销售制度，渐进向现售政策转变，打造好房子，促进行业转型升级。
从调研看，开发商等对实施现售政策有畏难情绪，担心投资资金压力加大。因此，建立预售—现售“双轨制”的过渡机制。同一宗地同时实施期房和现房销售两种出让模式，开发企业自主选择预售或现售模式，让购房人自主选择购买预售还是现售商品房，让市场决定不同地价、房价，同时明确两种不同的开发销售模式的监管政策标准。
同时，建立“双轨制”并向现售制度渐进转轨的营商环境，包括地块“净地”或“标准地”出让；优化现房销售项目供地和规划报建的手续审批，精简审批流程，压减项目报建周期；银行开发贷款优先保障现售项目信贷投放，特别是白名单项目融资对接，压缩开发周期、降低资金成本，并借助现售房更匹配需求的优势，驱动开发商愿意获取现售房项目地块。
要认识到，随着供求关系逆转，住房需求升级的同时也呈现出个性化特征。市场可能转向现房销售，尽管表面看会阻碍土地出让，但具有迎合居民需求的优势，也能通过营商环境改革、配套设施同步规划和供应来压缩因推行现售而增加的开发周期和成本。同时，要适应新形势，重新评估地块底价。
同时，为了缓解前期资金投入大的压力，开发商可以探索预先“定向认购”的销售模式。即在项目层面做好“需求摸查、以需定建”的基础上，对于意向购房客户可实施个性化的房源定制（户型和装修风格），并收取一定额度的认购费用，提前锁定购房客户。这样，也能在后期推售时顺利实现去化。当前，尽管预售压缩开发进度，但需求适配差也导致去化压力大。
截至2024年2月末，全国商品房（含住宅、写字楼、商铺等）库存量为75969万平方米，同比增长15.9%。库存基本为现售房源，即销售周期拉长而工程推进产生的现房。CRIC数据显示，截至2023年末，重点56个城市新房库存中，2022年之前供应的新房占63%，2018年及之前占19%（如图3）。
图3：全国商品房待售面积（单位：万平方米）
根据国家统计局数据，自2022年1—2月，期房销售面积同比负增长，2022年全年最大负值为-28%，2023年底为-14.1%。但此期间，现房销售始终为正增长，2023年全年同比增幅为18%，明显好于期房。从占比上看，2023年现房销售面积占比22.5%，较2022年提升5.2个百分点。现房销售持续增长，加上去年二手住房销售增长，表明民众对现售的接受度提升。因此，地方政府应认清形势，加快开发报建等营商环境改革，尽快向现房销售过渡。
五、完善商品房管理制度，建立系统化的管理新机制
商品房相关基础性制度也包含管理制度。推进“人、房、地、钱”良性循环，须建立推进要素良性循环的政策支持体系，明确各个要素的归口管理部门和责任边界。以供地环节为例，只有做到“净地出让”，做到市政设施和公共设施与住房本体同步规划、供应和交付，才能从实现土地要素和住房要素、人的需求要素良性循环；需求摸底、房屋供应、融资等也如此。
因此，围绕“人、房、地、钱”明晰房地产行业全流程、全链条监管的基础秩序，全流程的每一个环节，从规划到立项，从供地到开发建设，再到融资、销售、交付和后续的物业管理和维护等全生命周期，都要严格执行规章和制度。另外，还要加强政策取向的一致性。比如，“净地出让”“以房定地”需土地规划部门与住建、市政等其他部门牵头与配合；比如，“以房定钱”需住建部门与金融管理部门就项目白名单和合理融资需求加强协同配合。
这就要建立系统性、整体性、全局性等管理新机制，避免过去房地产行业和市场管理在住建、自然资源、金融、财税等部门“碎片化”模式导致的政策冲突。因此，要在“一城一策”的框架下，由本地市委市政府领导负主责的调控主体责任下，协调纵向和横向管理的条块关系，提高政策取向的一致性，形成各部门协同配合、目标一致的新机制。
同时，商品房项目和保障性住房项目都要强化“一区一策”、因项目施策。不管是商品房还是保障房，其新增供应规模、户型结构，存量盘活或增量开发等渠道，都要以本区域住房供求关系、需求特征、资金平衡、有效去化为决策基础，这就要提高住房发展规划编制的严肃性、科学性，将发展目标分解到区域和年度，分解到不同类型的住房，细化到地块和资金。
六、完善房屋维保制度，建立全生命周期的养老机制
住建部于2022年5月1日召开视频会议，指出要强化房屋全生命周期的安全保障；2022年5月24日，国务院办公厅印发《关于全国自建房安全专项整治工作方案的通知》，指出“完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度”；2023年6月26日，住建部部长在和中国银行党委书记交流中，指出要探索建立“房屋养老金制度”，为房屋提供全生命周期安全保障。
经过城镇化高速推进、商品房规模化建设之后，当前及未来我国进入到存量房屋使用和养老的阶段。而且，告别大规模建设的“有没有”时代，进入到存量维护保养的“好不好”时代。群众对更美好的居住体验有了更高的要求，更重要的是，能否流转是判断一项资产是否具有价值的关键。存量房能不能流转起来、使用起来，是房地产市场能否稳定的关键。
当下，迫切需要“物业费+公共维修基金”的模式升级到房屋养老金模式。就如同个人养老金制度由“三支柱”、个人与公共账户构成一样，房屋养老金制度也应该由几个支柱构成，也有个人和公共账户。第一支柱就是公共维修基金，由全体业主在购买新房时归集和共同所有，进入个人账户。目前，要做的是“应归未归”或未足额归集的，要查漏补缺、追溯补齐。
第二支柱类似企业年金，补充公共维修基金的不足，包括一定比例土地出让金、财政奖补、公共维修基金增值收益、公积金增值收益等，这些进入公共账户。住宅公共维修基金要退去行政强干预导致的管理和使用僵化，在确保足额缴纳、确保资金池水位充足的前提下，要基于“增值性、收益性、安全性”的综合考量，借鉴社保基金管理模式，委托专业机构投资打理，实现保值增值。
第三支柱，就应该是商业性质房屋养老金，包括房屋综合安全保险以及商业性房屋养老补充。对于新房项目，房屋综合安全保险由开发商代全体业主或全体业主集体投保，计入商品房开发成本；对存量房项目，由全体业主缴纳资金投保。合理界定三支柱的作用领域，使得住宅楼栋本体、社区内的公共设施、红线范围内的市政设施等，都能得到及时维护保养。
最关键的是，要推进常态化的房屋体检和安全动态监测，避免未老先衰、设施设备提前退化。这就需要加强物业管理费对住宅、小区、社区等日常卫生、消防安全、设施设备的使用、零件的更换等进行及时的跟踪、维护、保养所需投入的满足，让“小修小补”延长设施设备、本体和立面的寿命。因此，物业管理和“三支柱”的全生命周期养老机制相辅相成。(作者：李宇嘉)
