村庄规划与土地整治规划范围、指标、空间、项目以及政策的深度融合

　　随着我国的国土空间规划体系不断完善，村庄规划作为乡村地区详细规划的定位也得以明确，全域土地综合整治作为专项规划，其主要内容应纳入村庄规划中。在研究村庄规划与全域土地综合整治发展概况的基础上，分析了两者融合的必要性。从村庄规划范围与整治区域、指标体系、国土空间、项目类型及政策五个方面提出了二者融合的方式。

　  1 村庄规划范围与整治区域融合
　　村庄规划要求以行政村全域为研究范围，以现状地形、基础测绘资料和土地利用现状变更调查成果为基础，全面调查、分析、梳理村域资源环境条件、土地利用、地质灾害、建设现状等。依据区县城乡总体规划、镇(乡)土地利用总体规划、镇(乡)规划、农业、林业、旅游、交通等相关专业专项规划，并结合村域现状分析，将村产业的发展作为特色，在村域范围内划定三类空间，主要指：将以生态保护为主要功能的区域划定为生态空间、将以农业耕作为主要功能区域划定为农业空间、将以乡村建设为主要功能的区域划定为建设空间。

　　全域土地综合整治这项工作是土地整治发展到一定阶段的产物。全域土地综合整治强调范围，尤其是“全”，是追求全要素、全类型、全地类、全区域的一项具有更全面思维的整治工作。跟传统的土地整治针对局部区块不同，全域土地综合整治是以一个村、几个村或者是整个乡镇为单元进行统筹，在空间上实现了全覆盖;全域土地综合整治的对象也由原来针对耕地、建设用地这些单一要素，逐渐变化为 “田水路林村”全要素综合整治;转换了以前以整治项目为载体、分散整治的模式，开始进行全域统筹、全域规划、全域设计、整体实施。

　　村庄规划范围与整治区域融合是村庄规划与全域土地综合整治 “合一”的第一步，村庄规划范围为村域全部国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制，全域土地综合整治区域也应与村庄规划范围相协同。

　　2 村庄规划指标与整治目标的融合
　　将全域土地综合整治目标落实在村庄规划指标体系中。在用地目标结构表、平衡表中统筹考虑土地整治项目需求，见表 1。

表 1 规划指标和整治目标的融合对应情况表

　　2.1 生态目标。生态目标的实现重点是整治举措，要重视生态驳岸、村庄绿化的整治，积极采用河道疏浚、连通的方式，加强道路的绿化建设，有效提高生态用地规模;人居环境的整治也是实现生态目标的重要途径，包括排水、环卫等设施的规划建设以及农村治危拆违等。强调生态保护和环境建设，核实生态保护红线在规划范围内的覆盖情况、地质灾害高易发区位置及规模，同时选取林地面积、牧草地面积、水域、林地修复面积、新增农田湿地、水体修复等指标，贯彻生态文明理念，落实生态保护任务。

　　2.2 生产目标。生产目标强调耕地和基本农田保护，其重点是保证粮食安全。一是采用合理的工程措施调整土地利用的结构，增加耕地的数量，例如耕地后备资源的开发、农村宅基地的复垦等。二是通过实施旱改水措施、建设高标准农田等措施来提高耕地质量。生产目标主要包含耕地保有量、永久基本农田规模、高标准农田建设规模、耕地质量提高程度、补充耕地总量五个目标，突出了基本农田保护的“底线”和对“藏粮于地，高标准建设、高标准管护、高标准利用”要求的落实。

　　2.3 建设目标。建设目标是协调好保护与发展的关系，保障产业发展与基础服务设施配套，强调节约集约用地，提高村民生产、生活水平。融合后包含宅基地(村居住用地)、村产业用地、村公共服务用地、村混合用地、非乡村建设用地等指标，优化农村建设用地布局。

　　3  空间融合
　　现阶段村庄规划与全域土地综合整治在空间上不能够很好地衔接，本文以“点—线—面”为视角，分析全域土地综合整治典型工程与村庄规划地类、管制区的对应关系，结合现状变更数据，研究全域土地综合整治实施前后的地类转换情况，见表 2。

表 2 土地综合整治建设类型与土地用途分类的对应关系

　　从规划地类来看，分为两种情况，一是全域土地综合整治实施后用地类型不发生改变，项目以提升土地利用水平(如耕地质量)为主，村庄规划用地类型则按现状地类进行布局;二是整治规划实施过程中改变土地用途、用地性质的项目，在村庄规划中以全域土地综合整治项目实施后确定的实际地类进行用地布局。

　　从管制区来看，规划地类变更后对应的管制区发生变化的，在村庄规划管制区布局中需要进行调整。整治区作为单一的功能区，结合全域土地综合整治项目的管制要求制定用途管制规则。

　　4 项目融合
　　乡村开发建设需要依据村庄规划申请乡村建设规划许可证，全域土地综合整治过程中，针对需要建设的地块可以提前谋划，达到办理规划许可的条件。以实施重大土地整治项目作为平台，推动工程投入和相关产业及旅游项目进入，导致现行土地利用总体规划与产业发展用地存在矛盾，需要在村庄规划中合理保障各类项目用地。村庄规划的重点项目清单仍延续乡(镇)土地利用总体规划重点项目清单的表达形式，按照能源、水利、交通、环保、其他进行分类。通过对重点项目清单涉及项目类型进行分析，部分项目归类较粗糙，达不到村庄规划项目实施时的清晰度。建议结合全域土地综合整治类型，将土地整治工程作为村庄规划重点项目清单中的独立单元进行表达，见表 3。

表 3 村庄规划重点项目清单与整治项目清单融合情况表

　　5 政策融合
　　国家及地方先后颁布一系列政策文件对村庄规划和全域土地综合整治工作提出要求。村庄规划主要涉及规划的定义、规划范围、主要内容及任务、组织协调等方面，以及规划编制、审批、实施管理等内容。全域土地综合整治涉及保障国家粮食安全基础、推动现代农业农村发展、助推精准扶贫、促进生态文明建设等内容，见表 4。

　　村庄规划工作的开展是系统性的，其首先要解决的是村庄在发展过程中遇到的切实问题，通过调研显示，目前村庄的发展所面对的主要问题还是在产业发展和完善相关的设施配套上面。目前，大多数村庄都在结合自身的资源本底条件开展乡村旅游，但是相关的配套设施的不足会严重影响乡村旅游产业的持续性发展，因此医养结合设施的完善、交通路网改扩建、空间环境的优化等都是村庄规划工作的重点。而全域土地综合整治则是促进村庄规划的关键切入点。通过村庄规划与全域土地综合整治的有效融合，可以避免在全域土地综合整治工作中盲目拆建，能够有效保障粮食安全、合理布局建设空间、保护村庄古迹文化，也可以使村庄的整治工作更加规范化。村庄规划需用通过全域土地综合整治政策上的支撑来有效推动规划的实施，例如根据自然资规〔2019〕1 号文的第(十一)条，农村土地综合整治是地方政府目前可以对永久基本农田进行微调的唯一手段;通过耕地补偿的经验探索土地综合整治中涉及的林地补偿、生态补偿等政策;针对多个村之间的建设用地、耕地保有量的动态平衡，农村土地综合整治也大有可为。

　　总结
　　开展全域土地综合整治工作，要坚持规划先行，以规划引领建设，遵循“统一规划、统一设计、统一整治、统一发展”的原则，从整治区域、整治指标(目标)、整治空间、整治项目、整治政策等五个方面与村庄规划工作深度融合。村庄规划是法定的规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，拥有完善的实施管理流程，是土地综合整治规划实施的有效保障。在机构改革前后，土地综合整治都是隶属自然资源部门(原国土部门)的全过程管理工作，纳入村庄规划进行统筹引导具有可行性。