本文将重点分析目前海南省地方政府专项债发行工作的现状和难点，并提出下一步工作重点和调整建议，希望对海南省经济高质量发展有所助益。
一、海南省地方政府专项债发行情况
2023年，海南省地方政府专项债共计发行了455亿元，新增专项债发行金额较上一年度增加了23.3%。但由于近年来项目审批越来越严格，专项债项目储备不足，专项债务限额和专项债务余额差额逐渐增多，具体如表1、表2所示。
表1 2015—2023年海南省新增专项债发行额 单位：亿元
分析2023年海南省地方政府专项债发行规模可知，其专项债发行规模仍有扩大空间。分析专项债资金的主要投向可知，2023年海南省发行的专项债以市政和产业园区基础设施类专项债为主，该类专项债当年发行16只，合计发行金额为217.25亿元，占比61.20%；民生服务类和医疗卫生类专项债各发行10 只，合计发行金额32.82亿元，占比9.24%；收费公路类专项债发行3只，合计发行金额57.02亿元，占比16.06%；其他交通基础设施类专项债发行5只，合计发行金额5.71亿元，占比1.61%。
表2 海南省专项债务限额和余额对比
自由贸易港项目建设需要大量土地，很多市县和园区都反映存在土地收储资金缺口大的问题，项目引进后由于资金不足等情况，需要等待较长时间才能完成征地拆迁。例如，在儋州洋浦一体化发展的起步阶段，正在规划的滨海新区、王五工业园区成片开发，需要通过征地拆迁集中土地资源，推动产业集群发展，预计需要的土地收储资金金额较大，财政负担较重。
同时，产业园区基础设施建设是自由贸易港高质量发展中的基础性工作，但其公益性强、经济效益弱、融资模式单一，目前主要资金来源是中央预算内投资、债券资金等财政资金，没有充分发挥政府资金的引导作用。因此，当前海南省需要重点谋划储备高质量专项债券项目，积极争取中央债券额度支持，通过满足项目建设条件等要素保障缓解项目建设的资金压力。
从海南省专项债发行地区来看，三亚、海口等相对发达的城市招商引资力度大、项目成熟度高、资金使用效率高的产业配套类项目，如海南自由贸易港建设项目、市政和产业园区基础设施建设项目、交通基础设施类项目。保亭县、东方市等欠发达城市主要支持学前教育、职业教育、社会公共服务设施等公益性、社会效益强的民生类项目。因此，从地区经济发展情况来看，经济实力较强和经济发展相对较弱的地区，财政支持和鼓励的方向以及保障基础是不同的。
二、海南省地方政府专项债工作难点
（一）项目储备不足，前期工作准备不够充分
“好项目少”“专项债不好用”是目前在业务开展中最常听到的反馈。在地方政府专项债发行规模逐年扩大的情况下，经过多年的发行，目前海南省地方政府专项债项目储备能力、项目质量和项目种类都不及前几年。按照目前“资金跟着项目走”的原则，即使未来专项债等资金支持力度进一步加大，缺乏足够规模、质量、类型的项目储备，也很难实现专项资金和建设项目的匹配，甚至会发生错过发债时机或资金浪费的情况。
（二）部分项目编制收益不及预期，经营性现金流不充足
为了符合项目必须能够自求平衡的要求，一些申报单位在包装项目时夸大收入预测，低估项目成本费用，过度依赖政府性基金收入，导致专项债项目自求平衡能力偏弱，在一定程度上增加了后期地方财政的还本付息压力。部分存量项目发行专项债时，具有建设周期较长、投入产出比匹配度不高、经济效益较低的特点，导致项目自身盈利能力偏弱且现金流收入不稳定，进而使得挖掘项目潜在收入、优化收入结构工作存在较大难度。因此，按照质和量两手抓的要求，海南省项目在前期立项、项目申报、审批入库、资金管理方面均面临较大考验。
（三）项目审核机制不畅通，制约项目发行成功率
信息不对称是专项债项目审核过程中难以根本解决的问题，审批把关不严、论证不充分、前期准备不足等情况屡禁不止。一方面，财政部门与发展改革部门未公开审核标准，审核机制未进行联审，项目管理人员无法把控申报项目筛选标准，影响了项目申报审核进度。另一方面，专项债券项目申报时间相对集中，同一时间段申报项目数量多，项目涉及领域广，且具有专业性强等特征，增加了上级管理部门审核人员对基层项目进行实质性审核的难度。同时，在债券发行环节存在中介机构的权益和项目审核通过率、债券发行规模相挂钩，第三方机构存在难以“中立”与独立性不够的问题，影响了通过发行地方政府专项债扩大有效投资的增长效能。
（四）资本金的使用效率不高，监管机制不健全
目前，政府投资类项目资本金的来源主要包括财政预算内投入、上级转移支付、土地出让金、部分专项资金和专项债资金等。但受目前经济大环境影响，各地财政收入特别是土地出让金收入表现不理想。因此，在短收严重且支出不减的前提下，部分项目资本金的来源急剧减少。从海南省地方政府专项债资本金规模来看，资本金使用效率不高，专项债用作资本金的规模不足5%，2023年全省新增专项债发行规模中用于项目资本金的额度仅为1亿元，占比为0.22%，较2022年明显下降。另外，由于专项债偿还资金主要是对应项目经营性收入或政府性基金，不纳入财政赤字管理，致使专项债的资金使用游离于赤字监督之外，使得专项债成为地方政府隐藏财政风险的渠道。近些年，地方政府财政收入增长力不足，但地方财政支出却出现刚性增长，使得收支失衡问题在基层财政日益突出。
（五）部分申报单位对专项债的认识不足，项目沟通成本高
部分项目申报单位的专业度不足、业务不熟练，致使项目通过率降低，增加了沟通成本。一是对专项债政策的研究不到位，导致项目申报过程中出现不合规、项目资金筹措方案不合理等问题，致使项目无法通过审核；二是对财政部地方债务管理系统填报规范和要求不熟悉，存在系统选择错误，基础信息错误填报，投资计划、收支平衡表数据录入错误等问题，导致入库失败。
三、地方政府专项债申报发行工作重点方向
（一）审慎选择合规性较强的项目优先进行申报
2023 年以来，我国持续加强地方政府专项债券管理工作，于2023年1月开始建立专项债务支出进度通报预警机制，并明确建立了专项债资金违规使用处理处罚机制，7月计划实现专项债穿透式监测全覆盖。各地方政府积极落实以上制度目标，结合自身实际出台了一系列具体措施。例如，2023年7月，山东省针对区县一级对专项债全过程绩效管理不到位、地方政府债务绩效管理重视程度不足的问题，提出打通政策落地“最后一公里”，积极开展拟申请项目事前、事中、事后绩效评估，培养绩效管理理念，建立健全项目绩效评价机制等措施；2023年7月，山西省忻州市在专项债券发行提速、支出加码的基础上出台“债10条”，初步建成拟申报专项债券资金项目的“谋、储、用、调、管”的使用管理全链条临时管控机制；2023年7月，黑龙江省从完善制度体系、信息体系、重点监控体系建设三个方面提出建立全过程、穿透式地方政府债务监管机制，以提高债务监管质效。
在监管逐渐趋严的大背景下，地方政府应审时度势，自主压实辅导责任，坚持专业人做专业事的原则，审慎地选择合规性较强的优质项目优先辅助申报，积极发挥第三方咨询服务机构的作用，提前进行项目谋划包装，做好项目储备工作，以此提高专项债券发行效率和质量。对于合规性不高的项目，地方政府应主动在项目前期与项目业主单位进行积极沟通，通过优化收入结构、划分项目边界等方式提高项目合规性。
（二）细化深化项目论证谋划，做实项目收益平衡
在申报阶段，地方政府应将工作重点放在项目前期谋划和细化落实上，对项目投向、实施主体、项目平衡进行精准深入论证分析，并加大与项目有关的立项、选址、初步设计等工作的协调力度。
资金平衡方案是对项目全生命周期的现金流进行动态的计划和安排。现金流方案要全面考虑项目运营过程中的实际情况，以及实际运营过程中可能会出现的细节问题，以避免与项目实践存在较大偏差导致的现金集中支出风险。此外，资金平衡方案还需要兼顾项目总收益能够覆盖举借债券的本息、项目总投资构成及已完成投资的确认（存量项目）、建设投资资金使用计划及来源、运营期收益能够满足当期还本付息安排等。
（三）扩大专项债用作资本金的规模
一是充分发挥专项债的引领带动作用，增加专项债用作资本金的比例，进一步谋划合适的领域和项目，并从提前规划和完善项目储备、筛选与筹备等工作出发提高资金使用绩效，以充分发挥专项债资金对市场化投融资的拉动、带动和撬动作用。二是发挥专项债对稳住宏观经济大盘的重要作用，严审打包、打捆、多种资产组合的项目，避免将可采用市场化融资方式、负面清单内的项目包装为专项债项目，影响后期海南省专项债发行和市场投资的积极性。
（四）完善监管机制，提高资金使用效益
一是建立专项债资金专户制度，确保专项债一债一户，保障专项债资金统一进出管理，以堵塞债务风险防范机制漏洞。二是坚持“资金跟着项目走”，避免资金闲置，提高对专项债项目建设的调度与指导督导能力。三是加大对专项债资金挪用的查处力度，以遏制专项债资金使用和项目建设管理中的违纪违法问题。
（五）推行地方财政债务压力测试，制定风险防控边界
稳经济大盘下，地方政府专项债已成为扩大有效需求的主要政策工具。为避免出现财政部门“兜底”而项目单位“躺平”的现象，地方财政部门需要优化专项债预算管理制度，提前和主要项目单位对债务情况进行全面、系统的排查和测试，特别是在存在集中还款的年份要提前做好资金安排和预警，优化债务风险评估指标体系，健全债务风险评估预警机制，按照最大偿债能力科学制定风险防控边界条件，以此实现专项债高速发展与高水平安全的动态平衡。
（六）推动专项债项目全周期绩效评价，提升资金配置效率
地方政府专项债资金在保障重点建设、改善公共服务等方面发挥着积极作用，地方政府应把绩效管理有机融入地方政府专项债务项目资金的“借、用、管、还”全生命周期管理，面向地方政府专项债务项目实施事前绩效评价、绩效目标管理、绩效运行监控、事后绩效评价、评价结果管理等多维度的绩效管理，建立健全“举债必问效、无效必问责”管理机制，以确保债券资金的精准投放、精准落地和精准使用，通过提高债券资金的配置效率，充分发挥专项债资金逆周期调节作用。
另外，有关单位应定期组织培训，以增加有关人员相关方面的知识储备，并定期对参与专项债券发行的各方（政府方人员、实施单位人员、银行方客户经理等项目参与各方）进行项目筛选、承做、发行等业务培训，包括但不限于申报项目的重要条件、发行期限及项目金额要求、专项债券负面清单等。(作者：陈磊 张诗伟 刘伟)
