改革开放以来，开发区建设已经历40多年，也面临在新发展阶段逐步迈向高质量发展的新任务新使命新要求。基于此，以甘肃省省级开发区考核评价工作为基础，分析了甘肃省47个省级开发区经济、产业、体制机制等发展现状。
一、甘肃省级开发区发展现状
1.1 整体发展趋势持续向好
截至2022年底，甘肃共有省级开发区47个，覆盖了甘肃省14个市（州），建成面积5.09万公顷，占规划总面积的42.7%；入驻企业8049家，其中规上企业924家，占甘肃规模以上企业的38.6%；47个省级开发区地区生产总值达1133.87亿元，占甘肃省地区生产总值的10.12%，除去2022年7个新认定的省级开发区地区生产总值为1000.17亿元，同比增长16.76%，相较于 2021 年 15.50%的增长率，提升1.26%（见图 1），以超过甘肃GPD平均增速十个百分点的速度增长，带动区域经济社会高质量发展“驱动引擎”作用不断凸显。
图1 2020—2022年甘肃省级开发区GDP总量
1.2 发展不平衡问题比较突出
2022 年甘肃47个省级开发区中，生产总值突破百亿元的开发区有3个，生产总值在90~100亿元的开发区有2个，10~50亿元之间的有25个，尚有17个开发区地区生产总值不到10亿元；GDP总量最高的嘉峪关工业园区为116.39亿元，是GDP总量最低的97.8 倍，经济总量、基础设施建设、园区企业数量和层级都存在巨大差异。同时，开发区的建设水平和经济总量的差异也影响着其对县域经济的贡献率，GDP总量排在前5的园区其对县域经济的贡献率均超过了30%，而排名后5位不到10%。
1.3 “集聚效应”弱于国家级开发区
国家级和省级开发区不仅是审批机构和体制层级上的差异，在建设和运行中，规模设施、要素投入、政策支持和管理机制均存在较大的区别。甘肃省内国家级开发区的规模也普遍大于省级开发区，且发育更为成熟，域内基础设施也相对完善。各种要素优势使得国家级开发区更易于形成“集聚效应”，而省级开发区与国家级开发区相比，要素“集聚效应”存在明显的差距，对地区经济发展起到的带动作用也相对有限。2022 年甘肃6个国家级开发区共实现地区生产总值1422.5 亿元，平均值为237.08亿元，比47个省级开发区地区生产总值1133.87亿多288.63亿元，平均值是省级开发区24.23亿元的9.78倍。
1.4 传统产业依然占据主导
甘肃省级开发区产业发展主要依托当地资源优势和传统产业要素，整体上还是以传统工业制成品的初级加工为主，主要包括以农、副、畜牧为主的制造业和依靠本地能源矿产资源发展化工为主的不可再生资源的制造加工业，战略性新兴产业的布局相对较少[3]。产业类型中布局最多的为农副产品加工，为33个，占总数的70%。其次是化工和有色金属加工、建材，其中：以煤、石油化工和有色金属加工为主的开发区有17个，以建材生产加工为主的有17个，占总数36%。战略性新兴产业方面，布局较多的为新能源、新材料和生物医药，其中：新能源为主要产业省级开发区有14个，占比30%，新材料13个，占比28%，生物医药12个占比26%（见表1）。
表1 省级开发区布局最多的产业（新兴产业）类型的数量和占比
1.5 管理体制机制差异较大
甘肃省级开发区管理体制主要是行政主导型，即通过政府的派出机构—— —管委会的形式来进行运作，性质多数为事业单位或参公型事业单位。从整体看，甘肃没有统一的开发区管理条例或关于体制机制的指导意见，所以各市县省级开发区体制机制方面存在较大差异，主要表现在两个方面。
1）开发区管理机构性质及级别差异。行政单位、参公单位和事业单位性质并存，事业性质管委会占比最大，超过50%。开发区管委会机构级别的差异较大，从正科级到正县级不等，其中：正县级18个、副县级17 个、正科级11个，1个未明确定级。
2）管理机构设置和人员数量差异。机构设置上，有的开发区机构多类型全，包括党政办公室、产业发展局、投资服务局、规划建设局等内部机构，而有的开发区基本没有内设机构和县乡政府合署办公；在编人数上，截至2022年底，开发区人数最多的达100余人，最少不足10人。
二、制约因素
2.1 主导产业不够明晰
主导产业不突出，产业发展方向不明确的问题较为普遍，47 个省级开发区明确主导产业的尚不足60%，大部分只解决了产业集中或集聚的问题，“小而全”“集而不群”问题依然明显，部分园区在“一区多园”模式下每个园区发展一类产业，且关联性不强，产业类型甚至多达6~7种，没有形成明确的产业分工，导致产业链延伸受阻。在主导产业选择上，还是以传统工业制成品的初级加工为主，多数入园企业现代化水平低，技术含量不高，发展高新技术产业和战略性新兴产业的相对较少，随着支柱资源枯竭或传统产业转型迟缓，开发区发展也将遇到瓶颈。
2.2 创新实力普遍不足
相比国家级开发区，省级开发区的发展更容易受到地方经济竞争和影响，从而挤出企业的创新投入。多数入园企业只注重简单的资源粗加工以在短期获取利润，很少关注难度大、投入多、周期长的科技新产品开发，不愿意在科技创新上进行投入，自主知识产权少，研发成果微乎其微，25个开发区研发经费与主营业务收入占比不到2%。开发区服务小微企业的技术研发孵化器、实验室或服务平台仍不完善，创新主体培育不足。相较于发达地区，甘肃省整体经济基础和区位优势较差，很多园区没有高端支柱产业的支撑，传统行业难以引进和留住高层次人才，技术人才匮乏也是导致技术研发能力弱重要原因。
2.3 营商环境和招商引资仍需强化
3年疫情之后，各地全力发展经济，拼土地、拼政策、拼服务，各省招商引资内卷严重，甘肃省作为经济欠发达省份，惠企政策、营商环境、基础设施等均与发达省份有较大差距，园区管理和服务方式都缺乏智慧化改变，“工业互联网”建设滞后，与多数高精尖项目不匹配，同相邻陕西、四川等省份开发区竞争优势不足。而且，同国家级开发区相比，省级开发区的财税政策优惠力度有限，整体竞争实力欠缺，吸引力不够。同时，省级开发区普遍缺乏专业度高、综合性强的招商队伍，招商人员多来自体制内，缺乏经营管理经验，在承接“一把手”招商引进意向企业的后续跟进和中小微企业招引上缺乏与市场化对接的能力。
2.4 体制机制亟待优化
2021 年 5 月，甘肃省政府印发《关于推进园区加快发展的若干措施》印发之后，省级以上园区陆续成立了开发运营公司，但“管委会+开发运营公司”模式仍处于起步阶段，政府与市场权责尚未厘清，分工尚不明确，管委会依然在开发建设、资本运营、招商引资等方面占据主导，平台公司实际上未发挥市场化运营的主体作用。省级开发区管理机构性质和行政级别十分不平衡，多数事业性质的管委会没有相应的行政审批权限，特别是没有项目审批权限，导致“一窗办”“一站式”服务难以实现。同时，甘肃有11个省级开发区管理机构仍为科级建制，主体地位不高，“小马拉大车”的问题日益严峻，与开发区现有规模、承载、职能不相适应。(作者：张吉平， 刘勇)
