一、县域开发区建设调研情况
在全国的开发区体系中，县域开发区约占总数的70%左右，作为县域工业经济的主要载体，县域开发区在推进新型工业化、促进城乡产业融合发展、统筹新型城镇化和乡村全面振兴中发挥着不可替代的作用。调研的6个县域开发区位于S省，均是省级经济开发区，从经济发展水平、地理区位和交通条件来看，在全省乃至西部地区具有较强代表性。经过多年发展，6个经济开发区建设发展取得了明显成效。同时，客观分析县域开发区的发展现状，推动开发区高质量发展也面临一些不容忽视的问题。
（一）取得的发展成效
1.经济贡献持续增强。经济开发区成为区域经济持续发展的重要支撑，6个经济开发区2023年工业总产值达到17~48亿元区间，对区域工业经济的贡献最少的达到67%，最多的接近100%。规上工业企业户数占比最低在50%左右，最高达到90%以上。经济开发区实现税收对区域税收收入总量贡献较大，其中4个开发区贡献50%以上，3个开发区贡献超100%。经济开发区成为项目投资的主要承载地，其中4个开发区2023年完成固定资产投资超8亿元，占地区投资的25%左右。
2.产业发展初具规模。主导产业规模持续提升，6个经济开发区2023年第一大产业产值分别达到22.3亿元、25.7亿元、12.5亿元、9.1亿元、27.1亿元、38.3亿元，首位产业集聚度分别达到87.3%、62.8%、84.9%、42.1%、67.1%、78.0%。主导产业集聚度均达到85%以上。C经开区、D经开区布局的铝基新材料产业，F经开区、E经开区布局的建材家居均被纳入全省重点产业布局。D经开区布局的硅基新材料正全力争取纳入全省重点产业布局，总投资82亿元的高端硅基产品全产业链等重大生产项目相继签约。
3.发展空间不断拓展。A经开区、C经开区、D经开区、E经开区核准面积全部完成开发，B经开区、F经开区核准范围内已开发土地占比超75%，核准范围空间利用较为充分。6个开发区规划面积分别达到核准面积的2.4、1.9、2.8、3.7、5.5、3.3倍，管辖面积分别达到核准面积的3.3、3.6、2.8、3.7、5.5、3.3倍，规划范围和管辖范围不断拓展。6个开发区建成面积分别达378、634、577、882、763、834公顷，建成规模逐步扩大，分别达到核准面积的178%、51%、249%、164%、363%、100%。
4.管理体系不断完善。D经开区、E经开区均设立了行政审批服务机构，实施“企业证照联办一条龙”“办事不出园”等系列改革措施，向园区派驻“驻企小二”，全程提供“保姆式服务”，行政审批更加高效。B经开区、C经开区、E经开区、F经开区设立了园区平台公司，初步建立了“管委会+平台公司”的运营模式，实现了政府治理和经济管理职能的有机结合，开发区在项目审批、企业设立、工程招投标等领域的独立审批和管理能力得到提升。
（二）存在的主要问题
1. 主导产业不优不强。主导产业规模偏小，6个开发区首位主导产业总产值均不足40亿元，其中D经开区第一大产业总产值仅9.1亿元，A经开区、C经开区第二位的主导产业产值仅2亿元左右。部分开发区主导产业不够精准，经济开发区主导产业原则上不超过3个，但是C经开区布局了4个主导产业，但是实际只发展了2个主导产业。《国家开发区审核公告目录》核准了各开发区的主导产业，但是D经开区、E经开区产业实际布局和核准产业不一致。此外，A经开区的电子产业，B经开区的生物资源综合利用和机械产业，C经开区的新能源产业，均缺少发展的基础条件，这些情况暴露出开发区布局主导产业时缺乏前瞻性和刚性约束。主导产业定位不精准导致招商引资“捡到篮子都是菜”，普遍处于产业链、价值链的低端环节。
2.发展质效有待提高。作为西部省份县域经济开发区，亩均效益普遍不高，6个开发区综合税收均低于全省平均水平。各经济开发区均存在大量问题项目，僵尸企业腾退机制尚未建立。根据统计，6个开发区共有僵尸企业27个、合计占地面积达2161亩，其中最多的C经开区僵尸企业达12个、合计占地面积961亩。科技创新能力薄弱，重点实验室、产业研究院（所）等科研技术平台建设不足，6个开发区中有4个尚无省级创新平台。研发投入强度和全省2.17%的平均水平尚有差距，研发投入强度最高的D经开区也仅有1.38%。传统产业转型升级有待加快，缺少新能源新材料等战略性新兴产业布局。经济开发区数字技术基础设施建设薄弱，智慧园区建设滞后，企业上云和数字化水平不足。园区的废弃物循环化利用水平较低，绿色循环化改造有待提升。
3. 合作开放程度不深。国际形势复杂多变，国际单边主义和贸易保护主义加剧，对开发区挖掘外需潜力、发展外贸型产业、提高出口能力构成多重挑战。此外，交通物流条件的改善，加速了生产要素的流通交换和市场的开放，等级较高的中心城市开发区对周边县域开发区的虹吸效应进一步增强，各种类型的经济功能区围绕中高端产业的建设和人才等高端要素的竞争愈演愈烈。对于中西部开发区而言，由于资源禀赋和经济发展水平具有较高的相似性导致临近的开发区产业发展同质化严重，进一步加剧了开发区之间的竞争。例如，6个开发区中的5个将食品饮料产业作为主导产业，3个开发区将建材家居产业作为主导产业，开发区之间缺乏有效协作，难以形成发展合力，产业链配套不够完善，缺链断链明显。
4.体制机制仍需健全。县域经济开发区作为县区政府派出机构，不具有独立法人地位，与县区经信部门之间的职责没有厘清，存在职责重叠交叉，导致县区经信部门容易成为“二传手”。开发区统计体系不健全，GDP、工业增加值、能耗、税收等重要经济指标数据统计有待进一步完善。市场化运营机制有待完善，园区投资平台公司功能较为单一，主要承担融资功能，开发区的厂房、土地、环保、物流、倒班房、孵化器等公共服务设施资产没有充分整合和开展有效的运营盘活。园区缺少市场化招商引资专业机构，招引质效偏低。规划体制机制有待优化，开发区各类规划衔接不充分，部分经济开发区的控制性详细规划、规划环评、水资源论证等要件缺失，6个开发区中有5个在发展规划过期后未及时调整修编。
二、推动县域开发区高质量发展的对策建议
对照开发区高质量发展要求，围绕县域开发区存在的主要问题，需要在贯彻新发展理念的基础上，推动开发区做优主导产业、推动提质增效、强化协同发展、完善体制机制，为县域开发区高质量发展奠定坚实基础。
（一）做优主导产业是开发区高质量发展的主要抓手
坚持以制造业为主体，在厘清自身产业现状、发展规划、土地利用、重点企业及项目等情况的基础上，根据各园区功能定位、资源禀赋、产业基础、区位交通及比较优势，进一步聚焦产业细分领域，精准定位园区主导产业和特色产业，推动各开发区聚焦主导产业开展产业链精准招商，开展资源招商、商协会招商、平台招商、公司化招商等精准招商模式，重点招引链主型企业和行业头部企业，补齐产业链关键环节，延伸价值链，重点推进从基础原材料向先进材料提升、中间产品向终端产品转变。以产业能级提升、科技创新引领为抓手，吸引集聚更多产业链高端核心环节，加速创新链、价值链和生态链升级步伐，塑造开发区核心竞争力。
（二）推动提质增效是开发区高质量发展的关键举措
推动各开发区争取国家或省级技术创新中心、产业创新中心、工程研究中心孵化器等创新平台布局，聚力优势产业开展核心技术攻关和科技成果转化。推动产业数字化转型，提升开发区5G网络覆盖水平，引导园区企业“上云用数赋智”，建设智能工厂。促进绿色低碳循环改造，实施节能、节水、节材、减污、降碳等系统性清洁生产改造，积极发展资源循环利用产业，在开发区因地制宜建设光伏、天然气等清洁能源项目。全面梳理开发区节能改造企业，推动能效改造提升，力争达到国内标杆水平，提升能耗减量替代空间。持续深化“管委会＋公司”“亩均论英雄”“标准地”等改革，全力优化营商环境，切实提升开发区发展效益。
（三）强化协同发展是开发区高质量发展的必然要求
一方面，要推动市域内协同发展。市级层面应统筹各县域开发区的协同发展，创新合作模式，将“小指头”聚合成“大拳头”，立足各开发区产业基础与区位优势，进一步明晰县域产业发展主攻方向，力求错位竞争和相互促进，打造一批各具特色、优势互补、结构合理的产业增长引擎，避免低水平重复建设；另一方面，要深化跨区域合作交流。建设开放型产业园区，积极搭建产业转移承接平台，创新“飞地园区”模式，推动跨区域产业合作园区建设，促进资源共同开发、产业分工协作。发挥好行业协会、产业联盟等的作用，支持本地企业多形式、多领域参与区域合作和经贸交流活动，拓展发展空间。
（四）完善体制机制是开发区高质量发展的重要保障
健全开发区制度，推动开发区聚焦主责主业，激发发展活力。优化行政管理体制，选优配强开发区领导班子，探索县域开发区与县区经信局合署办公，推动在开发区设立行政审批服务中心，逐步剥离开发区社会事务管理职能。建立市场化运行机制，完善开发区“管委会+运营公司”模式，推动开发区国有平台企业整合利用开发区的土地、厂房、基础设施等各类存量资产，开展开发建设、资本运营、招商引资、产业培育等多元化市场运营，提高园区经营能力、融资能力。健全规划管理体系，高质量编制开发区发展规划、控制性详细规划、产业发展规划，加强开发区发展规划和各类空间规划有机衔接，维护规划的权威性、严肃性。(作者：何永锋 宋欣文 陆泽铭)
