在深入实施创新驱动发展战略的关键时期，产业用地混合利用成为赋能生产要素创新性配置的应有之义，对创新详细规划编制实施提出更高要求。广东珠三角城市正积极探索“区域—地块—建筑”的混合分类体系、“类别—比例—条件”的混合使用规范以及“分层—分阶段—分情形”的规划审批程序，为推动产业用地混合利用的详细规划编制实施提供有益经验。未来，需进一步把握高端科创、柔性生产和市场营销三种空间组织模式，在规划编制中，深化“单元详细规划+地块开发细则+建筑设计”的管控模式、“总量+分项”的配比标准以及分阶段动态优化的审批管理；在规划实施中，重视与土地管理和土地权益的融合，关注动态监测评估考核，通过“资产包”配置和“全流程”管理，为创新产业的用地规划策划、资源整备、开发运营等方面提供支撑。
一、明确适用区域和空间组织模式
（1）高端科创需求下的产业用地混合利用
理查德·佛罗里达在《创意阶层的崛起》中提出，与工业社会时期工厂、公司为核心的组织形式不同，创意阶层的崛起、壮大，为城市指向了更为个性、更具人文关怀但同时也更加难以捉摸的发展方向。高端科创区域包括规划的创新园区、产城融合社区，或既有的位于城区内的工业园区转型创新园区。这些地区主要位于城区范围内，需要提供法律、财务、专利等各类专业化的生产服务、医疗、教育、休闲等多元化的生活服务和有利创新的空间环境，并且为围绕高端科创部门服务的各类小微创新企业提供灵活、低成本的空间，主要为工业、商务、公共服务等土地用途。
（2）柔性生产需求下的产业用地混合利用
柔性生产的概念在1965年由英国Molins公司首次提出，与传统大规模生产不同，柔性生产强调机器设备的小批量生产能力，以及供应链企业高度集聚形成的敏捷和精准的反应能力。柔性生产区域包括“小单快反”的互联网零售、三维扫描、三维打印等产业集群。这些地区主要位于城区边缘区域，需要提供交通便捷仓储物流、小型化生产场所，以及多元协作的生产部门，配套多样化的产品展示和交流空间，主要为工业、仓储、展示等土地用途。
（3）城市营销需求下的产业用地混合利用
城市营销是运用市场营销的方法论，以树立城市品牌为抓手，提高城市综合竞争力并吸引更多的可用社会资源，从而实现推动城市良性发展和满足人民物质文化生活需求。近年出现的“网红城市”“场景营销”“工业+旅游”等概念，使得产业空间营销成为可能，如饮料、汽车、智能设备等生产厂商纷纷将工业生产车间与品牌宣传、青少年教育等相结合。这些地区集中在单个知名企业形成的大型产业园区内，需要提供游客集散、文化展示、生产体验、观光购物等旅游空间，主要为工业、交通设施、商业、酒店等土地功能。
二、深化详细规划的编制审批体系
（1）管控模式：“单元详细规划+地块开发细则+建筑设计”分层引导功能用途合理配置和利用
一是在单元详细规划层面，主要面向政府意图落实与公共利益保障，聚焦底线管控、结合片区功能定位、重大项目与公益性设施布局需要，明确单元的主导功能、优化空间结构。对于尚未明确开发意图的产业地区，可以通过“大地块”进行总量管控，明确地块管控范围、主导功能占比区间、开发强度控制要求等。
二是在地块开发细则层面，主要面向项目落地与市场开发需要，明确地块边界和地块管控要求。对于具有功能混合需要的产业用地，可以适度留白，明确需要混合的用地性质、容积率和设施配置要求，提出地块分割合并、容积率转移等实施规则，其他指标通过后续实施方案明确。
三是在建筑设计层面，以实施方案强化实施管控，通过编制建筑设计专章，明确各类功能占比，并在土地出让方案中落实，指导实行“带方案”出让。
（2）配比标准：“总量+分项”分类设定混合兼容的管控规模比例
一是分类明确混合兼容的规模比例控制阈值和总量要求。对于单一性质的用地，可以在符合用地兼容性要求的前提下，根据出让时的行业功能，辅以清单的形式，控制建筑面积混合比例上限。如以生产功能为主的传统制造业设置15%的混合比例，以研发、创意等创新生产模式为主的新型制造业可以适当提高其比例。对于两种及以上用地性质混合的用地，明确用地面积和建筑面积比例等管控规则。
二是细分用地功能，建立功能准入规则。对于等用地面积较小、布局要求相对灵活的生活和生产服务功能，通过正面清单方式鼓励其布局。对于负外部效应较强的危险品仓储、邻避性设施等不宜混合功能，通过负面清单方式明确其布局范围和布局要求。
（3）审批管理：分阶段深化弹性指标及其控制要求
一是明确以地块详细规划作为规划审批依据。按照“决策近期、预留长远”的原则，对近期混合利用的产业用地制定相对详细的规划控制要求，直接落实到地块详细规划中。对中远期计划采取混合利用的产业用地进行留白，在单元详细规划中进行“大地块”预控，暂不编制地块详细规划，待开发意向明确后开展地块详细规划编制审批。
二是对详细规划实施动态优化。将工业和仓储用地互相转化、工业用地容积率提高、公益性设施增加或调换位置等情形作为详细规划动态优化情形，依法依规合理简化审批流程，推动产业用地在符合规定的情况下可灵活变更使用，简化项目审批。
三是允许在详细规划中，将近期开发意图不明确的区域划设为灵活开发区，对于土地出让较慢、基础设施完备、潜在价值较高的地块，综合运用临时用地、先租后让、弹性年期出让等政策，以承租人短期租赁的方式进行过渡性开发利用；待片区条件成熟后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。
三、构建详细规划的实施支撑体系
（1）强化规划与土地管理结合，探索“资产包”组合配置
一是加强详细规划与土地管理和土地权益衔接。在详细规划编制前，对产业用地相关地块涉及的存量土地所有权、出租情况、抵押情况等进行深入摸查。在详细规划编制中，充分听取相关土地权利人意见，保障规划方案的可实施性。
二是推动土地成片连片供应，结合增量与存量、国有与集体混杂的空间基底现状，通过“国有+集体”“商住+产业”“出让+出租+入股”等方式结合的混合供地模式，引导土地通过股权整合和土地腾挪，并以跨门类资源资产组合打包供应的形式，实现成片连片集中开发。
（2）优化规划实施动态监测评估考核机制，实施“全流程 ”管理
一是根据详细规划编制规划实施方案和土地出让方案，结合过渡性开发区域范围，探索通过综合评价公开出让，由开发主体通过限地价、竞绩效的方式公开竞争获得土地，并将投标时承诺的绩效要求纳入土地出让或出租合同明确约定。
二是数据实时共享，推动多部门动态监测、联合监管。对在约定期限内达不到相关绩效要求的地块，通过提高租金、收取违约费、收回土地等方式进行管制，倒逼用地企业提高土地效益，推动产业用地高效利用。（作者：杨一凡，王朝宇，李嘉仪，梁家健，郭强）
