总结深圳、广州、珠海等城市的规划管理实践,聚焦空间组织模式、编制审批体系、实施支撑体系等方面,具体如下:
一、深圳:制定产业用地混合利用双模式,实施分级管控与引导
(1)建立“单一用地性质的混合使用”和“混合用地的混合使用”两种混合模式
为解决用地分类过于单一化、灵活性不足的问题,深圳通过印发历版的《深圳市城市规划标准与准则》,具体细化“单一用地性质的混合使用”和“混合用地的混合使用”两种模式的类别指引(图1)。单一用地性质的混合使用以列举“概括用途”的方式,细分工业主导建筑用途和其他适建的建筑用途,包括仓储、商业、公共服务设施、市政公用设施、交通设施等常见用途。当满足主导用途及其不低于总建筑面积70%等要求,即可直接弹性转换。混合用地的混合使用则引入“土地用途混合使用指引表”,并辅以三元判断矩阵的形式,规定普通工业用地鼓励混合、可混合以及专题研究确定混合的用地类别。
图1 深圳产业用地混合利用的两种管控模式
(2)实行“开发单元”和“综合发展用地”两级管控模式
为更好地适应产业发展变化和规划实施管理的实际需要,深圳结合规划编制技术的分层分级式改革,在前海新区开发建设过程中,创新开发单元和综合发展用地两级管控,规避规划编制过度刚性所造成与后续环节间矛盾。具体的,开发单元主要明确单元整体的主导功能、总用地面积、总建筑规模、配套设施规模等底线管控要求,并提出单元综合发展用地的功能混合类型及其比例引导,为下层级规划预留弹性。随着项目实施,滚动编制综合发展用地的地块细则,通过专题研究和多元利益主体协商沟通,确定具体地块管控指标安排。
二、广州:完善产业用地分类体系,支持综合产业用地弹性调整
(1)深化新型产业用地分类标准,明确空间选址和产业准入条件
为适应创新型企业和创新人才的空间需求,提高生产制造与科技研发的融合程度,广州在国家城市用地分类的工业用地(M)基础上,增设新型产业用地(M0)。区别于工业用地,广州明确新型产业用地(M0)主要用于研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节及其配套设施,并支持混合30%的非独立占地配套服务设施或者10%的独立占地配套服务设施。此外,严格准入条件,规定新型产业用地(M0)的选址必须在市级或区级的核心区以及轨道交通站点周边500米范围以外,并对市场主体资质、产业行业类型、投入产出指标等进行要求(图2)。在市层面规定的基础上,南沙区进一步提出融合品牌、营销、结算等的新兴产业园用地(M9),并提高混合配套服务设施比例至40%;黄埔区提出新型产业用地(M1、B29)和新型产业园用地(M1、B29+R),明确其空间与产业准入,为未来创新驱动型产业提供更灵活的载体。
图2 广州新型产业用地准入条件
(2)探索城中村改造性质留白,提出综合产业用地规划管控要求
随着城中村改造工作的推进,为创造多元功能载体,广州鼓励针对村集体复建物业用地,探索设置综合产业用地(M/A/B),即在同一地块内,允许兼容一类工业用地(M1)、公共管理与公共服务用地(A)和商业服务业设施用地(B)。探索引入负面清单和管理权下放的形式,对综合产业用地上的具体建筑用途进行动态细化和管控。即在规划编制阶段,确定负面清单和转换管理要求,一并纳入规划条件;在规划实施阶段,在符合规划条件和负面清单管控要求条件下,申请调整该类用地建筑用途无需再申领规划许可或无需调整详细规划,简化审批流程。
三、珠海:完善分阶段的产业用地混合规则,简化规划调整路径
珠海构建“用地性质变更转换”“单一性质用地附属建筑类别调整兼容”和“单一性质用地适建内容”三种混合规则,分别对应构建简便易操作的规划编制实施路径(图3)。具体的,用地性质变更转换适用规划编制阶段,在规划条件出具前,以许可或不许可的二元判断矩阵,规定工业用地与其他用地性质进行变更转换的控规动态维护程序。其中,对于许可的类型允许参照控规技术修正进行用地性质变更,简化调整程序;对于不许可的类型,严格落实控规的法定效力,需要依法进行控规调整。单一性质用地附属建筑类别调整兼容适用规划编制阶段,在规划条件出具前,在兼容比例不超过规定要求的前提下,规定工业用地可与工业服务设施、道路交通、居住、物流仓储等用地性质兼容。单一性质用地适建内容适用规划实施阶段,在取得规划条件后,以许可、有条件许可或不许可的三元判断矩阵,拓宽工业用地适建项目类型,满足多样化的产业用地混合利用需要。
图3 珠海产业用地混合利用的三种利用规则
四、经验启示
综上所述,珠三角城市正在开展产业用地混合利用的规划管理基层实践,逐步形成一套面向规划编制和实施且行之有效的参考经验。
一是健全混合利用的分类体系。无论是深圳的“单一用地性质的混合使用”和“混合用地的混合使用”,以及珠海的“混合用地性质变更转换”“单一性质用地附属建筑类别调整兼容”和“单一性质用地适建内容”,还是广州增设适应创新型产业的新型产业用地,都是为了合理、有秩序地提高产业功能与非产业功能的在用地空间上混合程度。通过构建统一的混合使用分类体系,对工业用地可以复合建设、配套开发的多个不同功能用途予以明确,并分解到同一区域、同一地块或同一建筑等不同层级,合理引导生产空间与生活空间叠加混合配置。
二是细化混合利用的使用规范。实践表明,在产业用地混合利用分类体系的基础上,各地进一步明确混合使用规范。主要采取用地类别适建性、混合使用指引表、判断矩阵等方式,明确混合类别及其比例控制,并针对特定地类设定空间选址、主体资质、产业门类、投入产出指标等准入条件,指引市场根据自身需要,按规定调整土地使用功能,避免造成用地性质的混乱和负外部性的产生,支撑提高生产要素组合配置效率。
三是建立动态适应的规划审批程序。在规划实施过程中,针对传统控规的精准管控属性与当前产业用地混合利用的不适应性,深圳、广州、珠海等地有针对性地探索优化规划的审批和管理程序,形成详细规划实施深化细化机制。即通过分层级、分阶段、分情形明确无需调整详细规划、无需再申领规划许可和详细规划技术修正等具体机制,简化审批流程,以缓解规划管理程序繁冗、周期较长、刚性有余而弹性不足的困境,提高对市场混合型配置产业空间资源要素的空间响应效率。(作者:杨一凡,王朝宇,李嘉仪,梁家健,郭强)