本文以广东省为例，运用案例归纳和对比分析的方法，通过梳理广东产业用地混合利用的政策历程与发展趋势，剖析产业用地混合利用导向下传统的控制性详细规划（以下简称“控规”）的治理掣肘。
一、广东产 业用地混合利用的政策历程与发展趋势
1.1 初步探索阶段：珠三角城市自发探索产业用地混合利用的管控工具
2015 年前，在原国土资源部《工业项目建设用地控制指标（试行）》允许工业项目建设配套设施的引导下，深圳、广州等珠三角城市为缓解快速工业化和土地供给紧约束的矛盾，逐步完善规划编制方法，初步实现工业项目中常用的用地类别、建筑用途的混合使用。以深圳为例，2010年，印发《深圳市法定图则土地混合使用指引》，明确法定图则编制中工业用地适建的设施类别范围和规模控制要求；2014年，颁布《深圳市城市规划标准与准则（2013版）》，新增土地混合使用章节和新型产业用地门类，规定普通工业用地（M1）和新型产业用地（M0）的主导用途和允许建设使用的其他用途，探索多种用地类别、建筑用途、设施类别的科学合理混合使用。
1.2 规范引导阶段：鼓励各地按规定和实际探索土地用途兼容复合利用
自2015年起，为扩大工业用地有效供给和推动产业项目转型升级，原国土资源部等多部门联合印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》，正式提出“土地用途兼容复合利用”。在此契机下，广东印发《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》，提出在符合控规的前提下，各地可按照“用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享”的原则以及“不超过总建筑面积的15%”的要求，因地制宜制定工业项目用地的兼容性地类和相关控制指标，适当安排商务金融、商品零售、住宿餐饮、城镇住宅等建设，推动区域功能融合和产城融合。这一阶段，广东产业用地混合利用的控制要求更为清晰、管理更为规范，而具体的操作细则由各地结合实际进行探索，从而满足市场主体对工业用地用途兼容复合利用的需求。
1.3 全面推行阶段：赋予更大灵活性推动产业用地类型的合理转换和混合
2020 年，随着工业经济进入高质量发展阶段，在国家出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等政策推动以及新型产业用地现实需求的双重驱动下，广东印发《关于深化工业用地市场化配置改革若干措施的通知》等文件，明确在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，允许新型产业用地建设配套比例提高至总建筑面积的30%，同时，鼓励不低于总建筑面积50%的工业用途与其他产业用途（商品住宅类除外）混合供应。此外，支持深圳、广州探索二三产业混合用地的规划机制和管理制度。这一阶段，广东放宽比例控制要求、增强操作灵活性，将产业用地混合利用政策进行全面推广，助推各地尤其是珠三角城市加快推进混合利用方式的实践。
1.4 发展趋势
总的来说，为保障产业发展空间并赋能新业态发展，广东产业用地混合利用政策在三个发展阶段中逐步完善，呈现三个方面的发展趋势特点。一是在混合对象上，从“配建式兼容”发展为“用地式混合”，除禁止混合商品住宅类，衍生出更多元用地类别的混合利用模式。二是在混合程度上，从“允许兼容不超过15%”发展为“新型产业用地允许兼容不超过30%”“工业用途鼓励混合不超过50%”，混合程度不断加大，为生产配套设施提供更灵活化布局，为用地混合利用释放更弹性化空间。三是在混合管理上，“政府主导混合”发展为“市场需求混合”，不断强化市场配置和供需对接，结合产业发展和市场需求，适时进行产业用地混合利用的适应性改良。
二、产业用地混合利用导向下传统控规的治理掣肘
2.1 地块控制单一化与新业态发展适应性不足
传统控规直接对地块进行管理。这种方式虽然在一定程度上保证规划的统一性和规范性，但也暴露出一些局限性。尤其是对于新型产业，如芯片制造业、直播电商等，可能需要教育、科研、商务、仓储物流等用地的适度混合；小微创新企业往往需要灵活的空间布局和多样化的功能组合。而传统控规将容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率等控制指标均落实到具体地块，对于开发意向尚不明确、或有二次开发需要的地块未能预留足够的弹性空间，导致与市场动态需求的不匹配，进而引发控规频繁调整。
2.2 建设指标和比例规则的僵化管理
不同行业存在生产工艺和企业发展需要的差异，或者工业生产在扩容过程中可能需要增加地块功能或提升建筑面积，而传统控规的严格限制使得这些需求难以实现。例如，自然资源部在2023年发布的《工业项目建设用地控制指标》中，分行业明确工业项目用地的容积率、建筑系数和行政办公及生活服务设施用地占比要求，在一定程度上规范了用地结构，但同时也限制了空间复合利用的可能性，不利于小微创新企业的发展。
2.3 规划调整的程序繁冗与周期较长
一旦用地功能比例、开发强度的调整幅度突破控规地块指标的要求，便涉及复杂且严格的规划调整流程。根据现行法律规定，控规修改需要进行必要性和可行性的论证，并经规划委员会审议、原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改方案必须经法定程序审批通过后方可实施。这一过程普遍需要至少半年的时间，甚至可能长达数年。这种漫长的调整周期与企业快速变化的市场响应需求严重不符，严重影响企业的市场灵活性和竞争力。（作者：杨一凡，王朝宇，李嘉仪，梁家健，郭强）
