城市新区创新型产业用地政策研究——以广州市南沙区为例创新型产业用地是支撑城市新兴业态发展的重要保障。在新经济形势下，城市新区创新型产业用地发展面临一系列挑战，进一步探讨政策优化措施显得尤为重要。本文研究了广州市南沙区创新型产业用地政策实施情况和存在的问题，同时借鉴上一节讲解的国内外创新型产业用地供应先进经验，探讨了政策优化方向，以期为合理制定城市新区创新型产业用地政策提供参考。
一、南沙区创新型产业用地制度困境
2017年南沙自贸区成立时,南沙区集中出台了一批产业用地政策,有针对性地制定了南沙“1+1+10”产业政策体系。其中,《广州南沙新区（自贸片区）支持新兴产业园发展的用地管理意见》提出了新兴产业园用地概念,明确了新兴产业园用地的园区定位、用地功能、规划管理、土地使用等重要内容。截至目前,南沙区创新型产业用地供给市场 80 多宗,主要分布在庆盛枢纽、明珠工业园等中心城区外围地区,以数字科技、生物医药、文化创意等产业为主,对南沙区打造重大产业平台形成较好的支撑作用。新兴产业园用地既解决了新兴中小企业用地难的问题,支持和规范了新兴产业的发展,又设定了相对规范的准入标准、规划管理及监管措施,充分保障了新兴产业园用地的有序运行。
通过对南沙区政府部门和企业主体创新型产业用地政策实施情况进行调研,笔者发现,创新型产业用地普遍存在以下问题。
（1）用地定义混淆,空间准入缺乏有效引导。未来制造业发展趋势为：生产高科技产品以及提供相关服务,二、三产业的界限越来越模糊,对产业用地配套设施的需求越来越多元化。现行产业用地政策仅强调产业园区整体运营,并未明确单个地块的创新型产业用地功能和配套功能范围,这给实际规划管理带来了困难。另外,政策对空间准入缺乏管理和引导、准入困难和用地划分不合理等问题给新兴企业的发展带来了不利影响。
（2）拿地成本高,未能降低创新主体用地成本。创新型产业用地出让价格通常高于普通工业用地,其优势主要体现在产业用途、配套比例、分割转让的灵活性上。创新型产业用地对新兴产业园的运营和管理也提出了更高要求。然而,南沙区创新型产业用地政策出台时,适逢国家加大对产业用地房地产化的防控力度,市场运营主体大多处于观望状态；同时,大部分企业对产业园运营能力和功能配套的需求较低,反而更加关注土地出让成本。在这种情况下,企业更倾向于使用成本更低的普通工业用地而非创新型产业用地。
（3）宽松的自持比例和配套比例存在房地产化风险。南沙区现行创新型产业用地政策规定的分割转让比例较大,并且未对分割登记最小基本单元面积加以限制,这给后续监管带来了较大困难。另外,由于创新型产业用地政策对配套服务设施定义模糊,部分企业出于降低成本考虑,通常会选择居住类配套设施,而不愿配建生活性配套设施,以致产业用地房地产化风险居高不下。因此,政府的创新型产业用地政策应在聚焦于前端“放”、后端“管”上,以解决优化自持比例、防止产业用地房地产化等问题。
二、城市新区创新型产业用地发展思路与对策
城市新区作为城市增量拓展的重点地区,创新型产业用地与其他城市用地不同,更需要有力的政策支持,同时需要政府给予精细化政策设计,加强对增量用地的全生命周期监管。兼顾市场需求与综合效益,放水养鱼与风险规避并重,结合南沙区“立足湾区、协同港澳、面向世界”的战略性发展导向,南沙区创新型产业用地政策修订可聚焦于以下四个方面。（1）产业业态优质化。南沙区应根据最新产业定位和发展导向进行产业优化升级,并进一步明确新兴产业园用地的定义,强化顶层设计；明确未来创新型产业用地空间载体范围,包括用地分类和用地功能；明确产业准入条件,吸引优质产业入驻空间。（2）配套功能弹性化。为了满足新产业对高品质空间的需求,迎合高端人才的多元化需求,南沙区应加大配套设施建设,适应产业、企业更替周期缩短的趋势,建立更有弹性的供地用途转换机制。（3）供应方式灵活化。南沙区探索适配企业全生命周期的多元化供应方式,降低优质中小科创企业的用地成本,通过优惠地价吸引创新主体集聚；适度提高分割转让比例,在保障产业正常运营的前提下吸引更多参与主体。（4）风险防范完善化。南沙区应推动低效用地盘活机制,释放产业用地空间,提升土地利用效率；形成链条化、动态化的供后监管,持续推动产业用地高效利用。
从具体管控内容来看,南沙区应针对规划管理、用地供应、供后监管三大板块在重点政策上打补丁。在规划管理方面,南沙区应结合发展规划中关于准入产业、业态功能的要求进一步明晰创新型产业用地定义,特别是对创新型产业用地的产业主导功能和配套功能范围进行明确,确保创新型产业用地与新产业、新业态适配。另外,用地政策应适应二、三产业混合用地的发展趋势,在特定战略地区配置一定比例的“白地”,提高土地使用的灵活性。在用地供应方面,南沙区应结合不同规模、业态企业的生命周期,对初创型、成长型、成熟型企业的差异化土地供给年限计划进行匹配；重点扶持中小型科技创新主体,允许多家中小企业组成联合体竞拍创新型产业用地开发建设科创楼宇,并进一步降低分割转让比例,对转让面积、受让对象和二次转让进行严格限制,防范产业房地产化风险。在供后监管方面,南沙区应以动态监管为导向,将原来单一时点的供后评价转变为开竣工、达产、达产后、到出让年限等阶段的动态供后评价,并制定多维度、差异化的经济效益指标,根据经济效益指标完成情况对企业进行梯度奖惩。
三、结语
本文研究了广州市南沙区创新型产业用地政策实施情况,对南沙区的战略发展目标提出了政策修订的导向和具体建议。制定实施科学合理的创新型产业用地政策,是未来创新型产业用地政策完善的重要方向,有利于培育创新产业项目,提升产业发展动能,提高土地利用效率,推进低效用地更新改造,加强全流程创新型产业用地管理,提升市场主体运营自主性,满足市场主体创新发展需求。（作者：黄嘉玲 陈媛 姚江春 陈鸿媛 ）
