《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出,支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。广州市作为粤港澳大湾区的中心城市之一,提出“加快建设科技创新强市”的战略部署,明确创新型经济引领的产业发展导向。在此背景下,广州市需要对新型产业用地的规划管理政策进行相应的优化,使之与创新生产模式、创新人群需求以及城市空间发展新理念相适应。本文针对广州市创新型产业用地规划管理困境,从空间准入、规划引导、土地供应、分割运营、供后监管等全生命周期管理环节提出具有针对性的规划管理优化建议。
一、空间准入阶段：合理放宽创新型产业用地空间选址要求
1.1 放宽存量工业用地更新为创新型产业用地的空间准入范围
综观国内目前制定了创新型产业用地政策的城市,大多鼓励在高新园区、创新创意园区等重要产业功能区进行创新型产业用地选址,这些重要产业功能区大多位于城市中心区或区位条件优良地区,并且未对创新型产业用地在“核心区”选址予以“一刀切”的禁止。因此,本文结合现实需求并从支持创新经济的角度出发,建议广州市给予创新型产业用地空间选址更强的灵活性和弹性。同时,综合考虑对创新型产业用地周边办公市场的影响以及政府收益,建议暂不调整增量创新型产业用地选址准入范围,并适度放宽存量工业用地更新为创新型产业用地( 即存量改“M0”) 的空间准入条件。
广州市充分考虑最大化地发挥创新型产业用地的政策效用,同时面向创新型产业用地市场需求,借鉴东莞等城市的经验,提出创新型产业用地空间准入区域应包括以下四类( 图3)：一是发挥创新型产业用地促进科技转化和创新成果孵化的效用,重点在高校及科研院所等创新源集聚区周边选址,打造科技转化平台。二是发挥创新型产业用地支撑广州市与周边城市产业协作的效用,重点在广州市与周边城市相邻的产业合作区选址,打造产业协作平台。三是发挥创新型产业用地加速低效存量用地创新转型的效用,重点在近期更新的低效存量用地集聚区选址,打造产业转型平台。
图3 广州市存量工业用地更新为创新型产业用地的空间准入区域类型示意图
四是发挥创新型产业用地为重点发展地区提供政策扶持的效用,在重点发展的产业功能区选址,打造产业加速平台。将四类空间准入范围叠加,可以得到广州市支持存量工业用地更新为创新型产业用地的空间准入范围。
1.2 适度放宽创新型产业用地在所属产业区块的面积占比
广州市为了保护实体制造业空间,要求在工业产业区块内选址的创新型产业用地的面积需占所属单个工业产业区块面积的10% 以内。而大部分产业区块面积较小,导致区块内往往难以建设一个创新型产业用地项目。结合广州市创新型产业用地政策要求,为增加创新型产业用地在产业区块布局的灵活性和可操作性,建议广州市借鉴深圳、东莞等城市通过创新型产业用地总量控制、全区或镇街( 而并非单个产业区块) 工业保护线内创新型产业用地总规模控制等方式,适度提高创新型产业用地在产业区块的面积占比标准( 即在10％的基础上适度提升),并通过总量控制、分批次申报等方式控制创新型产业用地规模,在保护实体制造业空间的同时,提高创新型产业空间的供给力度。
二、规划引导阶段：契合创新型业态与人群的用地模式及指标优化
2.1 采用具有多元复合功能的混合用地模式
创新型业态新的生产方式与创新人群新的生活方式逐渐打破了制造、服务、研发等功能之间的空间界线,表现出用地混合布局的趋势。广州市可借鉴杭州、上海等先进城市经验,在现有“配建式混合”的基础上,探索多样化的“用地式混合”管控方式和规则,灵活应对不同类型地区的多元需求( 表3)。
(1)“综合用地分区”模式。考虑到创新型业态需求多样、创新型企业孵化成长对产业空间的需求不确定等因素,可对位置邻近的若干块创新型产业用地采取“综合用地分区”模式进行整体规划管控,即在综合用地分区中明确主要的用地功能及其配比,而地块内部的具体布局则可按需灵活调整,不做强制性限制。同时,支持在综合用地分区内简化用地和相关指标的控制性详细规划调整流程。
(2)“产业社区”模式。针对功能单一的产业片区,采取划定“产业社区”的模式,即利用创新型产业用地规划若干邻里中心,提高配套服务用地混合比例,集中配套商业、文娱、教育等生活性设施,融合周边城市区域形成“产城融合生活圈”。广州市可借鉴杭州市产业发展单元的政策经验,即在产业发展单元内建设的、为周边工业生产提供配套服务的邻里中心等公益设施经指定部门审查同意后,可明确为产业社区配套设施,允许其在指定的创新型产业用地上建设,以促进产城融合发展。
(3)“二三产业混合用地”模式。将包含工业、商业服务等用途且确实难以分割供应的规划地块整体认定为创新型产业用地,并出具规划条件,同时分用途评估地价,允许其按宗地拟定出让方案后出让。广州市可借鉴上海市开展多用途混合利用试点的经验,探索建立针对“二三产业混合用地”的前后闭合、便于实操的政策体系,包括明确可以混合的用地功能和比例;差别化规定供地方式、价格用地、出让年期、分割转让要求;从保障产业发展和公共利益角度,建立“二三产业混合用地”在用途管理、分割转让管理等方面的监管细则等。
2.2 精细化制定创新型服务设施类型指引
考虑到创新人才生活方式、工作模式对服务设施的特色化、高品质需求,广州市可优化现行过于单一的配套设施规定,制定多类型、精细化的创新服务设施建设引导。一方面,可借鉴新加坡纬壹科技城、荷兰埃因霍温高科技园区等知名创新型园区的建设经验,重点优化共享型生产服务设施和生活服务设施配套指引。目前,房价已经成为阻碍大城市特别是特大城市留住创新人才的因素,因此需要在配套设施方面重点考虑创新人才的住房需求。广州市可依据2021 年7月国务院发布的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》,鼓励将多个邻近的创新型产业用地项目的配套比例对应的用地或建筑面积,集中统一建设宿舍型保障性租赁住房。
2.3 设定针对品质与效率提升的规划建设指标规则
为了提升创新型产业用地的环境氛围和品质,广州市可在规划指标管控中重点增加空间品质类的指标引导( 图4)。例如,鼓励将创新型产业项目底层架空,并打造为公共活动空间,增加室外开敞性公共空间,建设额外的高品质服务设施等;在不产生负外部性( 如日照、景观等影响) 的前提下,对创新型产业用地予以容积率、建筑高度、物业分割转让比例等方面的奖励( 如在创新型产业建筑上种植垂直绿化、修建屋顶花园等行为,可适当抵扣绿地率指标要求等)。
深圳、杭州等城市从满足创新型经济带动的轻型制造需求、鼓励“立体工厂”建设角度出发,给予创新型产业用地建筑高度指标足够弹性。例如,深圳市引导工业“上楼”,支持厂房与研发复合使用的高层工业楼宇模式,促进产业轻型化、智能化转型;杭州市则不将建筑限高作为强制性指标,在项目方案审查时,满足相关规范要求即可。广州市可参考相关城市经验,放宽现行政策中创新型产业用地建筑高度不超过40 m 的限制,在满足日照、景观等条件的前提下,建筑高度可不作为强制性指标。
三、土地供应阶段：提供弹性多元的土地供应方式
考虑到创新型企业对空间成本较为敏感和生命周期短的特征,特别是在新型冠状病毒肺炎疫情的冲击下,政府亟须制定相关政策支持创新型产业的发展。因此,广州市可对创新型产业用地“长周期、一次性”的供地模式进行优化,加强土地供给的灵活性和弹性。
3.1 探索中小企业联合拿地模式
南京市为减轻中小企业拿地负担,提出“园中园”模式,允许中小企业联合获取创新型产业用地进行开发建设活动。与传统模式相比,联合拿地模式不仅能够节省建设用地和配套建设费用,有效节约资源,切实减轻企业负担,还能够通过共享公共服务设施加强企业人才的共享交流,增强企业创新活力。因此,广州市可借鉴南京市的实践经验,允许若干企业主体联合获取一块或多块创新型产业用地,拿地后采用“统一代建”“企业联盟”等模式开展开发建设,待项目建成后根据不同主体空间需求,对物业进行合理分割,并获取相应面积的产权。
3.2 推行创新型产业“标准地”出让政策
创新型产业“标准地”是指在完成区域发展和产业评估的基础上,明确建设地块的规划条件、创新产出、投资强度、环保标准等指标,使创新型产业用地附带“标准”作为出让前置条件,并实行对标管理。通过实施创新型产业“标准地”政策,以市场竞争机制遴选高端产业,引导传统工业升级并往“高精尖”的创新型产业方向发展,同时精准引入与发展定位匹配的项目。由于“标准地”自带创新高质量发展属性,对项目的“过滤”作用较为明显,在经济下行压力加大、各城市招商竞争激烈的情况下,若全面铺开,可能会对吸引次优质或普通项目产生一定影响。因此,广州市前期可在创新发展较好的产业集聚区,选取部分创新型产业地块作为试点,打造高端创新产业集群,而剩余地区则暂按现有模式建设,这样可为不同层次和类型的产业提供多元供地模式选择。
3.3 探索创新型产业用地和物业政府( 国企) 自持政策
对于创新产业导向清晰、政府亟待发展的重点产业功能区,广州市可借鉴深圳、重庆等城市的政策,采取政府或国资企业、承担政府投融资任务的综合性平台企业自持创新型产业用地和物业的运营模式,以较低的成本将创新型产业用地出租给符合区域发展定位、有利于创新产业链建构的企业;以导入创新型产业为导向,设置严格的企业和产业准入条件,允许创新型产业用地在现行政策的基础上设定更宽松的指标、更多的配套服务设施、更丰富的功能业态,打造可供政府调控的优质产业平台,吸引创新型企业集聚;探索采取划拨和协议出让的方式供应自持创新型产业用地,并明确具体的适用情形,如其建设用地使用权不得改变用途,不得转让、互换、出资、赠予等。
3.4 完善降低用地成本政策
在新型冠状病毒肺炎疫情的影响下,上海、重庆等城市采取了灵活调整出让地块面积、底价、交易时间、竞买保证金、付款方式及分期缴款金额等措施,以扶持企业发展。广州市发布了《广州市人民政府关于印发广州市坚决打赢新冠肺炎疫情防控阻击战努力实现全年经济社会发展目标任务若干措施》,提出优先保障市重点建设项目用地指标,企业可在签订出让合的同时约定分期缴纳土地出让金价款,一个月内缴纳50%,余款分期缴纳。因此,广州市创新型产业用地管理政策优化可结合产业物业获取难、工业地价上涨过快等问题,在经济下行压力加大的时期,适度降低或稳定用地价格,并进一步增加企业缴纳保证金、分期付款的灵活性,以更大力度刺激市场投资。
四、分割运营阶段：房地结合、尺度灵活的产权分割
4.1 结合创新产出等绩效情况给予创新型产业用房分割转让比例一定的弹性
广州市部分地区和企业申报创新型产业用地的动力不足,产业用房分割比例限制( 广州市规定不超过50％ ) 是一些项目经济收支难平衡的影响因素之一。产业用房可分割销售部分是创新型产业用地项目开发在短期内直接收益的最主要来源,其分割比例可与用地的创新产出等产业绩效挂钩,因此应在给予开发企业更多动力的同时,促进提升产业层次和招引创新高质量企业入驻。基于此,广州市可以一定的投入产出指标要求为基准,若项目超出指标,则可在现行50％可分割比例的基础上进行适度提高,增加分割转让比例的弹性。
同时,加强创新型产业用地创新产出等产业绩效全生命周期管理,可按照项目投达产后一定年限间隔的时点,结合投入产出履约情况和招商情况,允许创新型产业用房逐步分割销售( 图5)。例如,创新型产业用地项目开发建设的投资强度达标,项目建成后允许分割20％的产业用房;达产1 年后完成投入产出监管协议中约定的指标,再分割20％的产业用房;在投产3 年后超出投入产出监管协议中约定的创新指标一定幅度,则可在允许分割的剩余10％的产业用房的基础上,再增加分割10％的产业用房,最高达到60％的产业用房分割比例。
图5 创新型产业用地项目分割比例管理与产出绩效关系示意图
4.2 结合创新产业空间需求，优化创新型产业物业分割转让最小单元
创新型企业出于对“安全感”和便于融资等的考虑,对小尺度产业空间具有产权需求。因此,广州市可对物业的最小分割单元制度进行优化,允许产业用房按“间”为最小基本单元分割登记、转让。目前一般产业用房整层面积基本在1 500 m2 以上,现行政策按幢、层为单元分割意味着分割受让主体至少需要购买面积超过1500 m2 的产业物业。调研中不少企业( 尤其是产业链上下游的创新型小微企业) 反馈按层分割转让的受让面积超过了实际需要。因此,广州市可参考深圳、东莞等城市的政策,允许创新型产业用房在层内以“间”作为基本单元进行分割登记转让,以满足受让的中小型创新企业的实际需求。
五、供后监管阶段：精细化、差异化、全周期监管措施
5.1 建立以创新产出等绩效为“指挥棒”的差别化政策激励和约束机制
由于创新型产业用地在规划管理上具有功能多元复合、开发强度更大、用地成本更低等政策优惠,为了保障有限的优质产业空间资源真正承载城市创新型经济的发展,对于创新型产业用地的供后监管也应更为严格。广州市可借鉴上海、杭州等城市的政策经验,统筹建立一套资源利用效率评价制度、明确口径统一的评价指标,以及评价标准和方法、评价分类,并提出差异化的奖惩措施引导。在政策框架下,不同地区可结合实际,根据基础评价指标进一步加以完善,同时明确具体的奖励扶持等差异化发展资源供给政策。例如,在评价范围与对象方面,以全市创新型产业用地项目为对象;在指标设定方面,可重点突出经济和创新效益;在综合排序与评价分类方面,尽量统一标准,可考虑对政府扶持的创新型中小企业予以评价分类提档调整。最终以评价结果为依据,将评价对象划分为若干类,在产业准入、土地供应、结构调整等方面分类施策,如A 类企业,作为优质企业予以重点支持;B 类企业,引导企业制定提升改造计划,鼓励企业不断提升能级;C 类企业,严格控制企业新增产能项目和新增用地用能规模;D 类企业,逐步纳入区域产业结构调整计划,鼓励企业主动关停退出( 图6)。
图6 全市统一的创新型产业用地绩效评价制度示意图
5.2 奖—惩联动的全周期双维监管机制保障创新产业用地效益的兑现
为了鼓励创新型产业用地的拿地企业主动完成创新产出等效益目标,广州市可考虑改变以处罚为主的产业监管思路,在各管理环节制定相应的达标奖励和违约惩戒措施,两者相辅相成、联动管理( 图7)。例如,在产业项目遴选阶段,可针对优质项目制定奖励政策;在达产验收阶段,对于提前达产的产业项目进行奖励,正常达标返还该阶段履约承诺金,若出现违约情况,则进行达产指标违约处罚等。同时,可根据违约程度,形成“停止奖励—没收履约保证金—限期整改-—违约罚款—停止分割转让—土地收回—纳入失信名单”梯度化的惩处措施体系,避免处罚尺度“一刀切”或尺度过大,增强违约处罚实施的可操作性,达到倒逼企业兑现创新等效益指标的目的。
图7 奖—惩联动的创新型产业用地全周期监管机制示意图
六、结语
在创新驱动高质量发展的背景下,产业模式与逻辑的转变必然会给产业空间带来新的需求。创新型产业用地作为一种产业空间资源,具有自身特有的空间生产内涵与逻辑。如何引导创新型产业用地资源合理配置与利用,最大化发挥其空间资源生产效能,使其与新型生产模式相适配,对城市的创新高质量发展具有举足轻重的影响。本文引入空间生产理论并对其进行转译,解析创新型产业用地在创新生产模式、创新人群需求以及城市空间发展新理念等方面的空间生产特征,随后以广州市为实践案例,剖析在空间生产语境下其现行创新型产业用地的规划管理困境,从空间准入、规划引导、土地供应、分割运营、供后监管等全生命周期管理环节,探索广州市创新型产业用地规划管理优化策略,希冀为其他城市优化创新型产业用地管理提供经验和参考。总体而言,创新型产业用地空间生产特征较为明显,各地区可结合自身规划管理政策剖析现状问题,并探索具有针对性的优化策略,以有效提升创新型经济活力,不断增强自身的创新优势和竞争力。(作者：陈丹阳，吕 峰，刘松龄，栗梦悦，吴丽娟)
