创新型产业用地作为创新生产活动的空间载体,用地供给和规划管理机制直接决定了其空间生产特征。本文基于空间生产理论,结合多维度、多部门、多行业调研,分析广州市创新型产业用地现状及规划管理机制困境。
一、管理现状
目前,广州市在创新型产业用地规划管理方面已初步搭建了“1+4”的顶层设计制度框架,其中“1”指《广州市提高工业用地利用效率实施办法》,这是广州市创新型产业用地全流程管理的核心政策;“4”指《广州市工业用地项目土地利用绩效评估办法( 试行)》《广州市工业用地产业监管工作指引》《广州市工业产业区块管理办法》《广州市新型产业用地(M0) 准入退出实施指引》4 个配套政策。“1+4”的政策体系搭建了创新型产业用地全流程管理的制度内容,并对准入条件、规划引导、供地管理、产权登记和分割转让、供后监管等主要管理环节提出了相关规定( 表2)。
表2 广州市创新型产业用地政策管控内容框架
二、管理困境
广州市通过实施创新型产业用地政策吸引了一批高质量企业入驻产业园区,提升了用地综合效益,并在一定程度上促进了产业创新高质量发展。但从空间生产视角看,广州市创新型产业用地管理政策体系仍存在一定的困境,难以最大化发挥其空间资源的生产效能。
2.1 空间实践方面：建设指标与产业空间供给难以应对创新型产业新的生产模式
创新型产业新的生产逻辑使得产业链在空间中的组合发生变化,一栋产业用房可以容纳研发、测试、制造等多种功能,产业园区呈现厂房立体化、功能复合化的发展趋势。目前,广州市规定创新型产业用地中的建筑高度不超过40 m,但在调研访谈中不少企业反映过于严格的限高难以满足创新型产业的发展需求。同时,创新型产业对高品质空间环境具有极高需求,但广州市现行政策均以容积率、建筑密度、绿地率等传统规划指标管控为主,缺乏空间品质类的指标引导(如公共空间、垂直绿化、空间花园等指标)。
此外,中小型企业由于资金实力有限,难以承担周期长、面积大、成本高的产业空间供给方式。根据相关研究,中小企业的平均寿命不超过3 年,近几年热门行业创业公司平均寿命仅为3 ～ 4 年。目前,广州市的创新型产业用地供给以传统的50 年出让期限为主,虽然曾提出鼓励弹性年期、先租后让等弹性供地方式,但是缺乏明确的政策指引,总体上供地模式较为固化。在物业产权分割方面,则是以幢、层为最小分割单元进行登记,而最小分割单元的空间尺度过大。总之,广州市长周期的土地使用年限、大尺度的产业空间分割使用方式等与创新型产业的发展特点和需求严重不匹配。
2.2 空间表征方面：创新型产业用地的管理模式未能最大化凸显城市存量发展新理念
广州市作为粤港澳大湾区核心城市,在快速推进工业化后,现状建设已趋于饱和,仅留存了306 km2 的工业用地。从产出效率上看,广州市现状工业用地利用效率较低,单位面积上的工业增加值、工业税收、固定资产投资额分为18.26 亿元/ 平方公里、5.64 亿元/ 平方公里、2.68 亿元/ 平方公里,均与深圳市存在一定差距,存量用地转型需求强烈。目前,广州市创新型产业用地政策对存量空间的盘活力度有限,一方面对创新型产业用地在“核心区”选址予以“一刀切”的禁止,仅允许在城市核心区、城区核心区、轨道站周边500 m范围外选址,导致部分重点区域难以布局创新型产业用地;另一方面,在工业产业区块内选址的创新型产业用地,用地面积需占所属单个工业产业区块面积的10% 以内,而10%的比例上限对大部分在工业产业区块内布局的创新型产业用地形成了较大局限。总体上看,现行政策在带动存量工业用地创新升级、提质增效方面的力度较轻,未能较好凸显城市存量发展新理念。
2.3 表征空间方面：设施配套标准与单一用地功能难以契合创新人群新需求
配套服务设施与用地是创新型产业用地政策主要管控的人本要素,多元融合的用地功能和多元化的服务设施,是提升创新人群日常空间体验的关键。广州市现行政策在用地功能融合方面缺乏“用地式混合”的管理模式( 即多种用途土地兼容的模式),目前仅采用“配建式混合”的模式( 即规定创新型产业用地可配建相应比例的服务设施)。同时,现行政策在服务设施配套方面均过于单一,仅规定了配套比例和禁止建设的内容( 如最高允许配建30% 总计容建筑面积的配套服务设施,不得建设商品住宅等内容),未根据创新人才集聚对服务设施的特色化、精细化需求制定详细的配套设施政策引导。(作者：陈丹阳，吕 峰，刘松龄，栗梦悦，吴丽娟)
