习近平总书记指出, “一个国家选择什么样的治理体系, 是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的, 是由这个国家的人民决定的”。只有在历史变迁维度下, 在“规模—联结”框架下, 才能深度考量自治单元与自治有效之间的关系。
(一) 传统时期:自然村落单元与自治有效
在“皇权不下县”的传统时期, 家户是国家治理的根基, 由一定数量的家户组成的村落是国家治理的基本单位。村落构成国家治理的基本单位, 是指国家统治以村落为基本单位, 以保甲制度为主要内容的国家制度建立在村落一级, 主要为国家统治服务, 如收税、征兵。因而, 中国社会的基石是农村。但是, 皇权国家对村落社会“统而不治”, 村落主要依靠自我治理, 即“县下皆自治”。村落是自然形成的一个社会单位, 俗称自然村, 是乡村社区生活的基本单元, 由若干个家庭在长期生产生活中逐渐联结而成。村落规模有大有小, 生产、居住有所差异, 但均是若干数量家户的聚集点, 也是一个治理单位。韦伯认为, 中国的村落“是一个没有朝廷官员的自治居民点”[16]。因为“国家上层的法律对于村落社会而言, 始终是高高地超越农村日常生活水平的、表面上的东西”[17]。徐勇也认为, 传统时期的自然村落就是一个自治单位。在形态上, 村落自治的单元是自然村落、聚落、院落、坝、岗、湾、冲或屯等, 自治的主体是自然村落内生出来的权威人士 (如绅士) 。
从自治单元看, 传统时期, 自然村落是一个由较少数量的家户组成的一个居住区, 甚至一个村落就是一个单姓宗族的集聚点。自然村落单元的地域面积较小、人口数量不多、人口密度不大, 以村落为自治单元的单元规模较小。如成都平原的村落, 每村一户至七八户不等, 少有十户以上者。村内住宅密集, 组织紧密, 形成散居中的小聚居[18]。华北平原的村落规模虽大, 但也只有百户左右, 多以团聚状为主[19]。可见, 自然村落的规模都不算太大。另外, 在流动性不高的传统时期, 自然村落范围内居住的家户之间彼此熟悉, 联系紧密, 是一个高度的熟人社会。在自然村落单元下, 规模小、联结紧密, 人们在长期的生活和生产中形成了一套彼此认可的惯习和礼俗, 自治凭借礼俗来调整公共生活中发生的冲突, 维护家族或乡村共同体内部的秩序。因此, 传统时期以自然村落为自治单元, 形成了有效性较高的村落自治。
(二) 人民公社时期:生产小队单元与自治有效
1949年之后, 经过土地改革等一系列的社会主义运动, 国家政权按照国家逻辑对乡村社会进行了整合, 通过政党下乡、行政下乡等把国家权力触角延伸到乡村社会的每一个角落。1953年中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》, 大力推进初级合作社。初级合作社单元基本与自然村落吻合。1955年开始将初级社合并为高级社, 高级社或是较大规模的自然村, 或是几个小自然村合并而来。1958年, 根据《中共中央关于在农村建立人民公社的问题的决议》, 在全国全面实施人民公社制度。人民公社“一般以一乡为一社, 两千户左右为适”, 并实行“政社合一”的管理体制。1960年, 中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》, 要求缩小治理的基本单位, 全面实施“三级所有、队为基础”的人民公社制度。自此, “人民公社—生产大队—生产小队”三级治理单元架构的农村治理体系形成并稳定下来。其中, “‘队为基础’指的是生产小队, 而不是生产大队”[20]。因此, 生产小队是最基本的治理单元, 是基本的生产经营单位、核算单位、分配单位。对此, 毛泽东特别强调, “要承认三级所有, 重点在生产队所有制, ‘有人斯有土, 有土斯有财’, 人、土、财都在生产队”[21]。生产小队是核算的基本单元、自治的基本单元, 而家庭为生活、消费单元。
由此可见, 在农村治理上, 生产小队是最基本的自治单元, 生产、生活消费、基础设施以及纠纷调解等均在生产小队单元上进行。经过调整后的“三级管理体制”下, 生产小队基本与传统时期的自然村落吻合, 或是原来的自然村落, 或自然聚落, 或是比自然村落稍大一点。生产小队的家户数量相对较少、人口密度不大、地域面积也不大, 所以生产小队的单元规模较小;同时, 在集体化时期, 人口流动性较小, 生产小队里的所有家户共同参加劳动生产, 彼此熟悉, 生产小队仍然是一个熟人社会, 成员之间的联系比较紧密, 不仅有共同的生产联系, 还有生活和社会交往的联系, 更有共同的政治活动的联系, 故而生产小队单元的联结性较高。此一时期, 各种农业政策依托生产小队“进村入户”, 各项公共服务、矛盾纠纷等也均在生产小队这一级单元得以治理。总之, 公社时期的生产小队单元规模较小, 联结性高, 自治有效性也较高。
(三) 改革开放之后:以行政村为单元的自治有效性逐渐不足
1978年, 各地开始探索“包干到户、包产到户”, 并很快得到了国家的认可;1983年颁布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 正式宣告了人民公社制度的终结。人民公社的解体带来了乡村社会秩序的短暂真空, 但很快就被村民委员会替代。1987年, 全国人大常委会通过《村民委员会组织法》, 开始施行以村民委员会为自治组织的村民自治制度, 规定“村民委员会一般设在自然村。几个自然村可以联合设立村民委员会, 大的自然村可以设立几个村民委员会”。与传统的村落自治不同, 村民自治是国家权力建构起来的制度, 以规范性的制度规则为基础, 村民委员会下设村民小组, 形成了“行政村—村民小组”二级单元的自治体系。此一时期的村委会、村民小组基本还是由人民公社时期的生产大队、生产小队转化而来, 村民小组也基本上是一个自然村落或聚落。村民自治起步时期, 以行政村为治理单元开展治理, 但更多具体性的事务, 如水利、纠纷调解等依然在村民小组一级解决。以行政村为基本单元开展自治, 在一定程度上填补了公社体制被取消之后的“秩序真空”, 带来了农村有效的治理。
但是, 随着农村产权制度改革, 村委会 (行政村) 成为集体土地所有权主体, 也开始承担更多的行政事务。村委会下辖若干个村民小组, 加之规模较大、联结疏松, 带来自治的动力不足。21世纪初, 国家开始实施“合村并组”, 邻近的几个行政村合并, 邻近的几个村民小组合并。在有的地方, 甚至原来的一个行政村成为一个村民小组。行政村的规模进一步扩大, 村民小组的规模也进一步扩大。从村民自治实行初期, 到“合村并组”, 农村治理单元一直是“行政村”, 但“行政村”单元在规模上逐渐扩大, 单元联结度也随之逐渐降低。“合村并组使得合并后的几个村干部要面对散居于数十平方公里的数个村民小组的数百家农户”, 承担的上级行政事务是之前的数倍, 使得村干部疲于完成各种任务, 而无力于自治事务, 没有精力关心村级公共事务, 也无心引导和激励村民参与公共事务, 自我治理空转而不落地。合村并组强化了行政村作为村级治理单元的集权化、行政化, 而不是自治化。
根据华中师范大学中国农村研究院“百村观察”数据, 每个行政村的平均面积为8.13平方公里, 每个村平均拥有2278人, 在这样的组织规模下, 知道村干部住址的比例不到30%, 村民之间的熟知度不足15%。“合村并组”之后, 行政村单元的家户数量扩大、人口密度变大、地域面积增大, 导致行政村的规模太大。行政村的规模过大, 社会流动大、开放性高, 村民之间的熟知度太低、联结疏松, 有的村民甚至都不知道自己所在的村民小组有哪几户。行政村单元成为一个“半熟人社会”, 村民之间的社会联结度较低, 村民参与成本高, 甚至漠视选举和村庄公共事务, 导致自治难以有效运转。自治是一种高级的民主形式, 对社会土壤的要求极高。“合村并组”之后的“大行政村”单元, 带有很强的外部建构性, 超脱于自治所赖以运转的社会土壤, 建构性的自治单元悬浮于自然单元之上, 自治难以落地, 导致治理效率、治理效力和治理效能均降低。恰如徐勇所说:“行政村规模扩大, 导致直接参与性的自治更难。”[24]对此, 有学者甚至大呼“自治已死”。可以说, 村民自治建制时期, 伴随着行政村单元规模的逐渐扩大, 自治的有效性逐渐降低。
