电商赋能乡村的产业效应与地方政府外部供给的困境
(一) 地方政府主导下的产业认知错位与职能发挥不足
在实施乡村振兴战略过程中, 农民主体作用的发挥往往受观念、能力和资本等多方面限制。因此, 需要政府职能机构发挥调动一切积极因素, 鼓励社会力量和工商资本带动农民参与乡村振兴, 提高乡村振兴的参与主体能力和推进效率。2018年中央一号文件也明确提出坚持市场在资源配置中的决定性作用的同时, 要更好地发挥政府作用推动城乡要素流动, 所以政府的主导参与对于提升乡村振兴质量至关重要。
但由于地方政府的行为迫于压力型体制、资源禀赋之间的冲突、上级意图等的共同作用, 考虑平衡发展经济和促进社会公平双方面需求, 是“作为理性主义者自我利益最大化的选择”[6]。最初枞阳县政府主导农村电商产业, 一方面是为贯彻上级文件指示精神4, 并非县域经济倒逼的结果;另一方面也是县域个别涉农企业借助电商平台拓展零售的典型示范作用的结果。因而, 县政府推进电商产业的原动力, 过多是迫于上级文件指示和考核压力5, 而对于县域农业农村产业基础有哪些、如何从源头构建产业链、如何打造产业特色和品牌优势、如何从政府主导转变为市场主导等问题并没有进行充分的市场预判和整体谋篇布局。因而也就难以突出县域特色, 摆脱“你有我有”的窠臼和打造“你有我优”的产业优势, 致使地域特色农产品市场活力不足6。
同时, 政府部门电商领导机构的职能作用发挥机制有待创新。通过查阅枞阳县政府相关文件7发现, 各类电商工作领导小组的成员基本为县各职能部门首要领导, 筹建模式也如出一辙。这种传统的行政领导小组模式存在效率低、指导目标易模糊、职责定位不明晰等缺点。首先, 由于领导小组成员本身所属部门有繁忙的业务, 对电商工作难以投入有效的时间和精力。其次, 各领导小组办公室均设在县商务局, 实际工作由县商务局人员承担。然而, 负责发展县域电商只是县商务局诸多日常业务之一, 人员配备有限8, 日常多项业务齐头并进的现状使得真正从事一线工作的人员难以专注于县域电商产业发展的相关工作。这些导致:一方面由于“政出多口”, 没有一个标准化、系统化的执行标准9, 常出现朝令夕改和协调工作效率低等现象;另一方面由于一线实际工作人员有限, 不能保证专事专人负责, 进而政企对接困难。根据已运营的两个电商产业园负责人反映, 仅就争取县政府文件承诺的产业园建设资金补贴事宜, 多次因县商务局具体工作人员繁忙而无果, 这不仅挫伤了他们参与发展电商的积极性, 还严重影响了政府相关部门的信誉度。
(二) 电子商务园区辐射能力有限, 产业带动功能单一
根据实地调研资料统计, 电商产业园区的产业吸引和带动效果有限, 实际入驻率低。以已运营的两个产业园中状况最好的“枞阳县电子商务产业园”为例, 自2016年9月投入运营至2018年10月, 其常驻企业和个人仅为36家。同时以县域电商协会153家会员为例, 其中形成产业规模经营的不足25%, 且以小型个体户居多, 67%的会员是在实体经营基础上增加了网络销售。尽管增设网销能使平均营业额增加4.3倍左右, 但73%的会员选择电商仅是为了扩大产品销售, 且多以自学模式掌握电商相关技能。产业园的实际入驻商户多数为处于起步阶段的小微企业, 因此电商产业园的产业集聚效应和带动效应就难以有实质性展现。
铜陵市将推进电商发展定位为全市经济转型的主要推动力, 但在具体实施中却存在一些问题。一方面由于传统行政惯性, 枞阳县政府部门将电商产业园建设和投资视为完成行政任务和应对工作检查最为有效和直接的成果证明;另一方面, 电商产业链建设需多线并行, 头绪繁多, 因而县政府相关负责部门将电商产业园建设视为多项工作开展的“有效抓手”。由此, 尽管县政府对产业园建设投资和政策扶持力度很大10, 但收效有限。另外, 以枞阳县目前已投入运营的两大电商产业园为例, 参投建设的工商资本主体和运营者并不从事电商经营业务。这进一步致使电商产业园的功能发挥单一, 难以有效针对电商产业链的整体建设和商户经营中出现的难题提供及时有效的帮助。根据对县电商协会成员的调研, 相较于获得技术支持、品牌开发和经营示范带动等, 64%的会员却更青睐于电商产业园的仓储、物流、办公等硬件条件及“以奖代补”财政补贴, 但参与问卷的150家协会成员中, 实际选择入驻的却不足30家。
(三) 电商扶持政策的制定与落实有待进一步改进
目前枞阳县电商扶持政策的资金投入较多, 且以“以奖代补”形式为主11。但扶持政策的制定应以产业链建设为关键, 不能简单地以销售额和入驻电商产业园时间作为是否将电商户纳入被扶持对象的衡量标准。毕竟电子商务产业涉及市场拓展、产品生产、物流及营销等多个环节, 前期投资成本高 (如网店的装修、产品美工、宣传等等) 。电商协会中64%的商户反映, 他们曾在经营初始阶段因资金不足导致起步缓慢甚至濒临失败。所以, 地方政府的扶持政策制定应更具有针对性, 如补贴小微电商产品培育、网店设计、宣传等开支, 帮助他们做大做强。然而, 目前县政府各部门扶持电商经营体多以其销售额为奖励, 扶持标准采取“以奖代补”模式, 并不能从根本上帮助创业电商个体解决经营技术难题和缓解资金短缺“燃眉之急”。
奖励政策兑现的要求及方式缺乏灵活性, 时效性差, 不能有效发挥其激励作用。如《枞阳县促进电子商务产业发展扶持政策》第二条规定:“对入驻电子商务 (产业、孵化) 园区正常运营满一年的电子商务企业且其当年网络销售额达10万元以上的, 给予一次性奖励1万元。”就此, 在调研座谈中多位产业园电商户反映, 他们在不足半年的时间里就已销售突破10万, 却不能提前申请奖励补贴, 只能等到第二年才能申请。政府出台奖励政策是值得肯定的, 但如果兑现周期过长或限制过于机械, 就会失去或减弱其效能。同时地方政府电商负责部门要进一步拓展电商链认知, 重视产业源头建设, 而这也正是当前枞阳县扶持电商发展的“真空”地带。
(四) 特色农业产业资源开发不足, 品牌推广路径被动
依托地理性标志农产品开发, 是电商赋能乡村经济的产业源头和基础。目前国内发展较好的电商村镇对此也给出了佐证, 如河北清河羊绒产业、山东博兴草柳编产业及甘肃成县核桃产业等地域特色涉农电商的发展。引进电子商务并不是单纯依托营销能力提升弥补农业农村产业生产能力相对落后的短板, 其初衷是以电子商务为平台, 在农业农村产业升级与转型中培养产业优势。没有坚实产业作基础保障, 电商发展只能是“空中楼阁”。
特色农业资源开发, 除依靠先进生产要素投入延长产业链、整合供应链和提升价值链外, 宣传推广也是关键一步。接受问卷的电商协会成员有55%反映地域特色产品开发不足是困扰其发展的主要障碍。截至2015年数据统计, 枞阳县“三品一标”产品总数30个, 其中包括媒鸭、黑猪、白荡湖大闸蟹、荞麦、糯米、白茶等具有枞阳地标性质的农产品。但这些地域特色产品的品牌效应不足, 原因除产品规模普遍较小, 缺乏深加工, 销售市场有限;产业标准体系缺失, 产品种类和质量不统一, 与市场同类产品相比竞争力不足等, 还在于企业和政府等宣传与推广不足, 产品鲜为人知。但针对产品宣传而言, 超过67%的县电商协会成员认为推广技术、资金和平台等是主要的限制因素。创业初期的涉农电商主体更是如此。而当前枞阳县政府针对地域特色农产品的推广则较多依赖“奖励”形式, 存在明显的被动性, 不仅对电商主体经营能力依赖度高, 而且相较奖励标准, 奖励金额的刺激性也不足12。这导致扶持资金既不能从电商链源头直接改进特色农产品生产, 扎实产业基础;又不能在末端形成有效刺激, 扩大品牌知名度, 进而降低了政府财政利用效能。
(五) 农产品生产及加工主体得到的“呵护”不足
农业及农产品加工业在市场经济中一直处于弱势地位, 且因产品质量监控难度大, 致使涉农电商经营主体遭遇恶意投诉或索赔现象较为频繁。再加上农村电商准入门槛低, 传统农民在短时间内难以向知识化、专业化和职业化方向转变[7]。尤其那些涉农小微创业企业, 存在生产起点低、经营体系不完善、维权意识和法律知识不足等短板, 更加需要地方政府给予充分的产品生产帮助和法律援助。目前枞阳县涉农电商经营者面临的一个共性问题就是如何同“打假者”作周旋, 问卷中有83%的电商户表示对此无法做出有效应对。这些所谓的“打假者”中不乏真正维护消费者利益的, 但也存在不少以“打假”为名的牟利者, 他们多以商标、标签、说明书中的文字漏洞等为把柄, 甚至牵强捏造举报材料等向法院起诉或其他主管部门投诉, 要求赔偿。
对此, 在调研中有不少经营者反映每年都会因类似投诉或起诉事件花费大量的时间、费用和精力, 且地方法院、市场监督管理局、食品药品监督管理局等相关部门个别执法人员的随意、草率执法行为更使部分涉农电商经营者有苦难言。一方面由于县域涉农电商经营者文化程度普遍不高 (以初、高中及专科学历为主, 在县电商协会成员中分别占比27%、32%和23%) , 法律知识有限, 寻求解决问题的途径不足;另一方面, 他们怕矛盾激化, 宁可花钱息事宁人, 但如此却不能从根本上解决问题。以枞阳县高生源蜂业有限公司为例, 其负责人讲述, 每年因处理恶意“打假”的花费近百万元且耗费了大量精力, 严重影响了正常经营。并且其企业也有被不规范执法的遭遇, 如铜陵市食品药品监督管理局就曾以行政复议决定书充当行政处罚决定书责成县级主管部门对其执法。
此类情况的发生, 经营体自身存在不足固然是客观因素, 但地方政府相关执法和监管部门部分工作人员的执法随意行为也是导致问题严重的重要外在因素。由于行政执法水平影响着经济活动的成本和市场主体的信心, 所以规范执法和维护市场经营主体维权渠道有效畅通, 对于保障县域涉农电商产业的健康发展是不可或缺的。
