日本农村土地管理制度对中国乡村振兴的启示-中机院产业园区规划网

乡村振兴是我国应对“三农”问题发展而提出的战略举措, 是保证城乡均衡发展、缩小城乡差距的必然要求。全面提高乡村建设与农业发展水平, 是决定中国全面建设小康社会和现代化进程的关键。现阶段, 我国已进入经济发展与社会转型的关键时期, 各个领域的改革不断深化。特别是农村土地制度改革工作, 对农村地区发展以及我国现代化建设具有重要价值。中机院依据相关文献资料的整理, 在研究日本农村土地政策的基础上, 了解了日本在面对土地私有、土地流转与投机以及为开发而侵占农业用地等问题时, 是如何有效解决并能对农用土地进行更加充分合理的利用, 使人多地少的局面得到改善。结合日本对农业土地制度规划的先进经验, 提出对中国顺利推进乡村振兴战略下农村土地发展的启示, 切实实施具有中国特色的乡村振兴之路。

农村土地管理制度作为农村制度体系的基础与核心, 其优化与否, 既是有效破解“三农”问题的前提, 也是深入实施乡村振兴战略的关键, 应该是下一步全面深化农村改革的重点[1]。近年来, 以家庭联产承包责任制为载体的农村土地制度改革效应逐渐弱化。农村土地制度改革必须站在更高的起点谋划和推进各项工作, 服务于乡村振兴战略的全面贯彻落实。日本和中国同属于农地资源稀缺的国家。在现代化进程中, 日本有效地使用并保护耕地, 成为目前世界上土地利用最为合理的国家之一。日本每一次农地改革, 都是从制定相关法律开始, 依靠法治进行约束和管理, 使所指定的相关法规在实施时有法可依。根据不同的经济与管理需要, 不断完善更新相关法律法规, 同时附加相关法律说明, 使法律具有较强的操作性, 从而形成结构科学、体系完整的农地制度。其经验可为我国提高农村土地制度改革、加强农村土地资源优化利用提供决策参考。乡村振兴战略是十九大以来党中央在深刻认识我国城乡关系变化趋势和城乡发展规律的基础上提出的重大战略, 是促进农村繁荣、农业发展、农民增收的治本之策。按照十九大报告提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求, 建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系, 完善农村土地管理制度是重要一环。实施乡村振兴战略, 就是要坚持农业农村优先发展, 加快农业农村现代化, 关键要抓住“人、地、钱”3个环节, 破除一切不合时宜的体制机制障碍, 土地资源无疑是其重要载体[3]。当前, 我国农村土地利用和管理仍然面临建设布局散乱、用地粗放低效、公共设施缺乏等问题, 土地增值收益“取之于农, 用之于城”与农村土地“不能用, 用不好”等问题越来越突出。乡村振兴战略的提出意味着, 农村新产业用地需求将出现较大幅度增长, 这对土地利用规划与管理将是一个更大的挑战。亟需建立完善合理的土地制度, 而借鉴国外一些国家农地制度改革的先进经验为我所用就十分必要。基于此, 中机院立足于乡村振兴的战略背景, 依据日本农村土地管理制度有效成果, 探索现阶段农村土地制度改革工作新举措, 以期为中国乡村振兴战略开展提供借鉴。

日本国土总面积约为3778万hm2, 而农业用地仅占总面积的13.3%, 人均耕地面积只有0.04hm2, 属于人多地少, 土地资源匮乏的国家。为解决这一问题, 日本对土地资源利用与管理方面极为重视, 并推出一系列的法律条文来进行强有力的约束。在农地政策方面, 于1946年修正《农地调整法》, 制定《自作农创设特别措施法》, 并于1946年2月及1947年3月进行了2次农地改革[6]。农地改革的主要目的在于开设创建自耕农, 提高农民的经收益, 稳定农民生活, 提高农民劳动热情, 振兴农业地域。2次农地改革使自耕农地占全日本的农地比例从改革前的50%提高到90%;自耕农户占全农户的比例从改革前的30%提高到60%, 建立了“耕者有其田”的自耕农制度。

为维护2次改革的成果、保护耕作者权利以及更加合理利用农地, 1952年, 日本政府颁布《农地法》。具体措施包括:以市街化调整区作为划分标准, 将农业用地规划为调整区域以内、外2大类, 并且对这2类的农地又进一步做了细分。根据该法规定, 农业用地不能任意被占且不许任意转用;将市街化调整区以内的农地又分为甲种和乙种农地2类。甲种农地指产量高质量优的农田, 乙种农地指除甲种农地外的农地。在原则上, 甲种农地不得随用动用, 乙种农地则可以。凡是违反《农地法》中的规定使用农用地者, 将会受到法律的严厉制裁;将市区街化调整区以外的农地又细分为土质优良、生产效率高的农地;市街化发展占用、生产效率低的农地;都市建设区域内较为零散的农地3种。为了让农业更好地适应经济发展, 日本政府于1961年修订《农业基本法》。其目的在于促进国民经济快速发展, 提高农民生活水平, 缩小农业与其他产业的差距。

1960—1980年是日本经济高速发展期, 由于工业化、城市化急速发展, 给非农民提供更多的就业岗位, 因此大批农民抛弃自家的农地而选择进都市谋生发展, 促使人口、产业急速向都市集中, 同时都市范围不断扩大, 以至于占用大量都市周边的农业用地。日本政府为了激励农民务农而发布了一系列积极的惠农政策与措施, 其中包括年金制度、农业补贴、扶持农协、农业金融体系、农业保险以及农业税收优惠政策。并在1969年出台《农业振兴地域整备法》。其主要目的是在综合考虑自然、经济及社会各种条件的基础上, 确定需要进行综合农业振兴的区域, 有计划地推进该地区整备, 推动农业健全发展与国土资源合理利用。其主要内容是:以发展农业和合理利用土地为宗旨, 对农业振兴区域进行合理规划;为了避免农民与非农涌入都市而荒废农业, 制定以扩大农业经营规模为目的的法律;为了方便管理, 进行土地调换以使土地连片;为防止土地投机并确保农用地的土地用于农业而进行确定使用权、限制开发行为和农地转用等办法。为完成以上计划, 日本政府出台一系列相关法律, 使农用土地可以更加高效合理的利用, 促进农地流动, 鼓励农民之间相互合作以实现农地的合理利用。

在现代化进程中, 日本所制定的一系列农地制度, 不仅推动了农地的高效利用以及农业经济的快速发展, 而且对日本社会经济迅速崛起和社会顺利转型做出积极贡献[8]。我国虽在政治制度和经济状况与日本有所不同, 但在农地资源禀赋上却与日本存在共性。因此, 日本农地利用与保护的经验对中国具有很大的借鉴意义, 我国应大力进行改革, 从立法强化耕地资源保护、完善国家土地征收制度、规范现代化农地建设与资金保障机制、实施土地合理开发和综合治理及资源的可持续利用等方面不断完善农地管理制度。

日本的国土资源管理都会从制定相关法律开始, 依法指导和管理工作, 并且法与法之间相互联系、相互支撑与约束, 为了使法律内涵更明确并便于实施, 每项法律之后一般都附有相关的解释, 这样便于人民的理解, 实施起来也更加便利。日本的农地管理相对法制化、规范化, 而我国虽在1998年出台的《土地管理法》中将土地政策上升为法律, 承包关系具有了法律保障, 但还不够完善, 没有形成相互约束的法律条文[9]。习近平总书记在讲话中说过“中国将在坚持农村土地集体制的前提下填补现行制度的漏洞”, 可见中国的农村土地制度亟需完善。制度健全、结构科学、体系完整是土地资源能更加合理开发和利用的根本保障, 只有用法律制约才能更好地进行管理, 避免在实施时因法律的漏洞而导致的不必要的争议。因此, 我国应加强农村土地立法工作, 通过立法严格规范农村土地的所有权、使用权、处分权和收益权, 为农村土地制度改革提供切实、充分的法制保障。

为避免因经济发展进行城市扩建而造成的侵占农地现象, 日本颁布相关法律来进行约束, 国土资源的利用活动都在严格的法律规定和系统监督之下, 并且制裁严厉一切违法行为。同时, 日本为保护国土资源, 用法律手段依法监控各类土地, 将土地使用者、土地所有者、土地用途变更的申请者和审批者等都纳入法律监管的范围内, 对违法利用土地者严惩不贷。我国目前正处于高速发展期, 因此必须控制农地范围。耕地的社会保障功能仍发挥着巨大的作用, 既能有效保障农民的利益, 又能维护社会稳定。因此, 在建立完善的农村社会保障体系以前, 仍要适度的强化耕地社会保障功能[10]。由于我国许多城市的布局和结构不够合理, 城市土地集约化利用不高。因此我们应立即着手制定城市再开发方面的专项法规, 解决城市扩张占用耕地的问题[11]。在颁布相应的法律同时, 执行力度也要相当严格, 否则法律将形同虚设。

为提高生产、加快现代农业建设, 实施土地规模经营管理, 中国将不得不面对土地征收问题。日本对土地征用单独立法, 如日本的《土地征用法》, 严格规定土地征用必须在“公共利益”范畴内, 并且明确规定了征地程序和补偿标准, 因此, 日本的土地征用规范。而我国土地征用方面的法律法规相对缺乏导致滥用征地权利, 并以极其低廉的价格征用农业用地用于非农建设的现象时常发生, 耕地大量损失, 同时加大了土地规模经营管理的难度。因此凭借日本的经验, 应该尽快制定我国有关征地的专项法律。土地征收必须符合公共利益的需要, 国家应依法对土地实施征收或征用, 严格按照土地征收审批程序以及补偿标准进行征用[12]。

日本的农地建设与设施离不开国家资金的支撑, 并且根据不同时期农地建设的需要, 相继调整相关金融政策。1963年, 日本关于改善农林渔业经营结构资金融资的制度为农民提供了开垦土地、改善园艺经营、扩大畜牧经营以及推动改善农业结构等发面所需的资金[13]。日本于1968年在出台的《农林渔业金融公库法》中创设“综合资金”, 为自立经营在农地改善中给予资金上的帮扶, 并为农业经营者提供获得、改良农用地与购买农用设施等所需的贷款。而中国进行现代化农村建设与实施同样需要金融上的支持, 金融部门应对参与农地流转、发展规模经营的业主提供信贷服务, 允许业主使用土地经营权、地上附着物等进行抵押或担保。为满足乡村振兴巨大且多样化的金融需求, 迫切需要对涉农资金进行统筹整合, 将社会资本与金融服务配置到农村经济社会发展的关键领域。

土地的开发与利用应以合理、高效、集约利用现有土地提高土地利用效率为宗旨, 日本先后进行4次国土综合开发, 最后于1997年确定为“新计划”, 其基本目标是在国土利用中优先考虑公共福利, 实现国土平衡发展。日本出台《国土利用计划法》, 将全国土地划分为5种土地利用类型区进行管理, 包括城市、农业、森林、自然公园和自然保护区, 并根据各种土地利用类型制定相关法规, 以便指导、规范各类土地的合理开发和利用[14]。目前, 我国土地利用面临着经济建设与人口增长的双重压力, 迫切需要开展土地整理以协调人际关系。通过出台土地利用规划制度标准、细化耕地保护、整合农村各类土地开发利用。积极参与乡村战略规划编制, 科学布局农村生产、生活、生态空间, 合理安排农村经济发展、村庄建设、环境整治、生态保护、基础设施建设与社会事业发展等各项用地, 强化乡村振兴用地保障。