“平急两用”理念审视下数字治理平台存在的问题及原因

平急两用，作为公共基础设施的建设标准，已经逐渐在全国推广开来。用“平急两用”理念审视我国的各种数字治理平台，发现它们普遍存在能用但不好用、平台与组织整合不到位、平急转换能力差、意外事故频发、安全冗余不足等问题。

一、“平急两用”理念审视下数字治理平台存在的问题

运用“平急两用”理念审视现有的数字治理平台，发现存在以下问题：

（一）很多平台都处于“能用但不好用”状态

“平时好用、战时管用”的公共设施建设的基本标准。管用，就是能用。笔者认为可以把“平时是否好用、急时是否能用”作为数字治理平台的评判指标。所谓好用，指的是功能齐全、服务到位、操作简单、不存在明显障碍；所谓能用，指的是只要能用就好，因为遭遇重大危机情形时不宜对公共设施提出过高要求。可见，“平时好用”的标准比“急时能用”的标准要高。平时要求不仅是能用，更要好用，而急时只要能用即可。当我们据此来评价我国的数字治理平台时就会发现，实际上很多平台都是能用但不好用，基层公务员和广大群众对这些平台的满意度较低。国务院发布的《2020年政府网站和政务新媒体检查情况通报》显示：湖北省“荆门市人民政府”移动客户端安装后无法打开；上海市杨浦区“睦邻延吉”移动客户端各频道内容为空白；国家粮食和储备局“国储广东”微信公众号自201７年开通以来只发布了６条信息；此外，抽查的政府网站中52.3％存在办事指南不规范、内容不完整等问题，企业和群众在线办事、咨询政策存在困难。在这种情况下，倘若还有其他渠道可选，群众通常会放弃使用，从而导致平台沦为“盆景”。

（二）平台与科层并行，技术与组织整合不力

在政府治理数字化转型过程中，新兴技术与科层制组织的关系也在悄然发生变化。一方面，大数据、云计算等技术的普及逐渐改变了公共组织的形态，另一方面，公共组织也在不断吸纳各种新技术。理论上，技术与组织应该是一种双向互嵌互构关系，两者经过长期的互动和磨合，最终将走向高度整合，成为全新的综合体。然而，当前的数字治理离互嵌互构、有机融合的理想状态差距较大。虽然我们已经充分感受到了变化正在发生，一个又一个数字平台如同雨后春笋般涌现，但体制机制层面的改革依然任重道远。成立数据资源管理局、设置数字专员岗位等措施初见成效，但并未从根本上改变数字平台与科层制组织各自独立的局面。在组织—技术互嵌迭代过程中，数字治理呈现出“人防”与“技防”重叠、数据与管理分离、治理要素“碎片化”的新特征。不管在平时还是在急时，始终存在着两套人马、两种运作机制。也许其中会有少量渗透结合，或者在上级指挥层面实现了有限统一，但总体上没有整合到位。这就意味着一旦发生重大危机，数字平台大概率会被废弃。

（三）平急转换能力较差，应急功能开发迟缓

平急两用，单从字面上来理解可能会造成误解，比如有人认为只要保证在平时能用在急时也能用就可以了。这种错误认识表明，公共基础设施的平急转换能力容易被人忽视。如果是大型建筑，必须确保急时没有被占用、挪用，能够马上被用于应急救援；如果是其他设施，则要求经过简单改造或者不需要经过改造就能立刻投入使用。数字治理平台作为一种展示形态，其背后离不开大网络、大数据、大系统、大设备支持。那么，在遇到公共危机时它们能够迅速发挥应有的作用吗？近年来的几次危机事件作为“照妖镜”或者“放大镜”，已经给出了答案。郑州遭遇特大暴雨后，智慧交通失灵，整个城市近乎瘫痪，投入数亿元打造的“城市大脑”形同虚设。新冠疫情暴发时，武汉的“智慧城市”在疫情防控过程中几乎没有起到任何作用。等全国疫情进入中后期，数字技术才开始真正发挥了一些作用。虽然国内不少地方政府大肆宣传数字抗疫的功劳，但是依然难以掩盖平急转换之间存在超长时滞的尴尬事实。

（四）技术故障、系统崩溃、平台失灵等意外频发

数字治理平台与大型公共建筑的一个明显区别是前者不仅需要项目前期的建设更离不开后期的运营维护，而后者如果不是“豆腐渣工程”的话在建成以后通常不需要频繁维护。这就意味着数字治理平台应该时刻保持稳定运行状态。但是，很遗憾，现实中数字治理平台意外“罢工”的现象屡见不鲜。最为常见的主要有三种：第一种是响应时间过长、卡顿但仍然能够使用，这种情形考验的是基层公务员和群众的耐心，对中高层地方领导影响较小；第二种是由于短时间内访问量过大导致系统崩溃，经过扩容优化很快就能恢复正常，但在急时会造成许多社会问题；第三种是由于云端服务宕机引发终端系统失灵，虽然属于小概率事件但后果较为严重。观照现实，许多平时“不好用”的平台都属于第一种情况，而在疫情时期诸如东软公司研发的核酸检测系统多次崩溃、十余个省市健康码系统多次崩溃等都属于第二种情况。第三种情况最不该出现，但出现的次数其实也不少。以中国第一大云服务供应商阿里云为例，其在201８年６月、201９年3月、2022年12月都出现过宕机事故，2023年11月12日、11月2７日又连续两次出现大规模异常，不仅导致国内许多企业和地方政府业务停摆，甚至波及到了新加坡、美国硅谷、印度孟买、英国伦敦、韩国首尔、马来西亚吉隆坡、德国法兰克福、阿联酋迪拜、日本东京、印尼雅加达、菲律宾马尼拉、泰国曼谷等国家和地区。

（五）安全冗余不足，容灾备份系统普遍缺失

倡导平急两用，是风险挑战常态化的必然要求。盘点进入21世纪以来我国所发生过的那些重大公共危机事件可以发现：意外总是会不期而至，一次大考过关并不能保证每次大考都过关。因此，必须要安不忘危、治不忘乱，夯实防患于未然的基础，增强“安全冗余”意识。所谓“安全冗余”，就是对可能的风险做出制度性防御，用多重防备增加系统的可靠性。“安全冗余”不仅应内化于意识，更要外化为制度。数字治理平台在平时算得上是应对挑战的高招，但未必就是防范风险的先手。纵观国内这些数字平台，大多数都存在安全冗余不足的问题。同时，缺少容灾备份系统也是数字治理平台普遍面临的困境。所谓容灾备份，指的是在异地建立并维护一个备份存储系统，利用地理上的隔离来提高应对危机的能力。容灾备份常见的有本地备份、异地热备、异地互备、云备份等四种方式。鉴于平台上云之后具有天然的备份能力，许多政府部门根本就没考虑过异地备份。对于云技术的过度自信，在实践中已经引发过不少社会风险。譬如近年来在多个城市都发生过的自然灾害，一旦遭遇停电断网，几乎所有平台都会陷入瘫痪。此外，像陕西省西安市2021年夏季由于种种原因停电事故频发、山西省垣曲县2023年底因为冻雨断电三天等意外情况，也对数字治理平台的应急能力提出了更大挑战。

二、数字治理平台达不到“平急两用”要求的原因

数字治理平台难以满足“平急两用”要求的原因是多方面的。在此，笔者仅从技术、政府、企业及其相互关系的角度进行探讨。

（一）技术水平限制

习近平总书记强调要“坚决打赢关键核心技术攻坚战”。数字技术无疑就是一种关键核心技术，而关键核心技术的发展有着自身的基本规律。现有研究成果表明：数字技术的发展至少包括三个阶段，第一个阶段从原理到原型，第二个阶段从原型到产品，第三个阶段从产品到规模市场，每个阶段分别需要3—5年的时间。并且，技术的发展并不是连续突破的，经常会在某个阶段或某个水平上长期停滞不前。另外，根据阿奇舒勒ＴＲＩＺ进化理论中的生命周期论，技术产品可以分为婴儿期、成长期、成熟期和退出期。以此观之，当前我国的数字产品仅仅属于成长期，离技术成熟还相距甚远。所以，数字治理平台难以避免地会出现各种问题。只不过它很幸运，满足了国家战略需要，目前处在风口上。但是，技术必须接受实践和时间检验，未来会怎样现在难以预料。倘若未来量子计算全面替代传统计算，那么中国的治理技术有可能被长期锁定在数字化轨道上，被美国的量子化治理远远抛在后面。

（二）商业利益侵蚀

虽然社会各界都知道当前的数字技术水平还有待提高，但这并不妨碍数字治理平台在全国遍地开花。官员对于政绩的渴望与互联网企业对于业绩的渴望一旦耦合起来，便会成为一股势不可挡的潮流。“官场＋市场”，形成了数字化改革的合力。在中央层面顶层设计缺失的形势下，地方主政官员如果政治意识不强，就可能会放任资本侵蚀权力、商业利益侵犯公共利益。事实上，在数字化改革初期，由于国有企业技术水平较低，地方政府在建设数字治理平台的时候不得不高度依赖个别民营企业和外资企业。公关、游说、低价中标、不正当竞争等屡见不鲜。同时，由于政府内部缺乏懂技术的专业人才，造成政企合作过程中产生了严重的信息不对称，力推数字化的官员很容易被提供数字技术的企业蒙蔽。其结果，斥巨资建设的数字治理平台往往在性能上差强人意：有的平台接口不稳定、有的无法支持过大的并发访问量、有的遭受恶意攻击陷入瘫痪……而且，云服务供应商、软件供应商、安全运维供应商等几类企业经常捆绑起来以强强联合的姿态去竞标，平台频繁崩溃却互相推诿扯皮。更有甚者，因为业务繁忙，中标以后层层非法转包，最后由一些技术差、设备差、没经验的小企业以极低的成本建设完成，其质量自然也就难以得到保证。

（三）建设资金不足

预算约束，是建设数字治理平台面临的首要问题。一方面，地方官员要应对审计监督，如果平台项目预算过多，那么审计就很难通过。在平急两用理念尚未推广到数字治理领域之前，许多地方都是花钱建一个数字化“盆景”，彰显政绩，方便参观。故此，数字治理平台的建设成本弹性较大，从几十万到数亿元不等。假如某地的项目预算远超其他地区同类项目，就会导致解释不清。另一方面，我国不少地区的债务水平长期居高不下，政府财政收支结构堪忧，确实没有太多的资金去搞数字化。有学者基于“资源—压力”模型指出，我国地方政府的数字化转型受到资源和压力两大因素的影响，经济发达地区因为资源条件充足而开启数字化，欠发达地区则是在社会政治压力之下被迫数字化。此类相关研究揭示出了部分地方政府在数字化趋势下的窘境，但并没有注意到数字化转型成本之高就连发达地区都难以承受。数字平台并不是建成就万事大吉了，后续每年的数据存储费、运营维护费、功能场景优化费、版本更新迭代费等各种开支要比建设费本身高出许多，且不能中断，中断就意味着报废，沉没成本极大。有的地方政府为了回流资金，故意排斥外地企业，把项目交给本地互联网公司，希望实现财政资源从左手到右手的“内循环”。这种做法可能又为项目质量埋下了隐患。

（四）组织惯性过大

在数字化转型进程中，实现数字技术与政府组织的有机融合，再造政务流程，优化行政体制，是数字化的应有之义。然而，践行起来并不容易。建设数字治理平台相当于启动组织变革，组织变革会受到组织惯性的制约。学术界通常认为，僵化的组织惯性包括惰性、刚性、抗性三个要素，都会对组织变革产生阻碍。另有研究指出，组织在开展数字化活动时，会受到认知、行为和模式等方面惯性的影响。组织的数字化转型过程需要经过数字化探索、数字化提升和数字化赋能三个阶段，而在这三个阶段，需要依次克服认知惯性、行为惯性和模式惯性。数字治理平台的建设和运行，离不开“一把手”的重视和推动，离不开中层的理解和支持，更离不开基层的配合和使用。如果中层部门壁垒林立，数据无法有效整合，平台功能严重受限。如果基层出于主观或客观原因机械地应付平台使用要求，造成平台与人的关系紧张，不仅达不到技术赋能的目的，反而会催生“指尖上的形式主义”。数字化是一场重大的组织变革，它会在客观上造就受益者和受损者。倘若动员不足、考虑不周或者未能采取有效措施克服组织惯性，及时建立新型组织文化，都可能会导致政府治理数字化转型失败。

（五）政商关系异化

政商关系是影响数字治理平台项目的一个关键因素。自古以来，政府官员与商人的关系总体上呈现出依附性特征。近年来，一些地区资本无序扩张，企业的力量几乎要凌驾于公权力之上，政商关系出现了新的变化。根据资源依赖理论，政商双方可以通过勾结或合作实现优势互补、各取所需，极有可能会损害公共利益。针对我国政商关系长期存在的弊病，习近平总书记提出了“亲清新型政商关系”，倡导政府官员与企业家良性互动。遗憾的是，现实中有不少官员和企业家虽然规避了个体交往中的行贿受贿风险，却又衍生出政府部门与企业组织间非法交换关系，并且形式越来越隐蔽。其典型表现有三种：一是垄断，权力垄断与资本垄断成为共生关系，政企双方深度绑定，联手稳固领先地位，在建设数字治理平台时用单一来源采购取代公平竞标；二是数据换平台；三是市场换平台，技术企业免费或低价提供平台，政府部门则帮助其拓展其他业务。2023年７月11日，中央纪委国家监委公开通报十起加重基层负担的形式主义、官僚主义典型问题，其中点名批评了山东省嘉祥县市场监督管理局。该局以强制辖区内商户参加某技术企业培训的方式，违规向群众转嫁摊派本县市场监管业务信息平台建设费用。政商关系异化，严重扰乱了数字治理平台建设项目的供求关系和市场秩序，阻碍了技术进步和数字治理效能的提升。(作者：郑春勇　王雨　刘宇畅)