中央预算一体化系统实施过程中的问题研究

在进一步深化预算管理制度改革的意见制度背景下，中央预算单位部署上线了预算管理一体化系统。本文重点分析了中央预算管理一体化系统上线的意义，立足使用单位实际情况介绍了一体化系统存在的主要问题，并提出相应完善策略，以期为相关单位提供参考。

中央预算一体化系统的上线运行，将加强对预算执行过程的动态监控与管理。通过对预算项目实施系统化、精细化的考核控制，及时准确反映预算执行进度与资金使用情况，强化预算约束力，提升预算执行的规范性与有效性。故此应该严格遵循先有预算后有支出的原则，坚决杜绝超预算、无计划进行支付或财政采购等违规行为，切实防范国库资金被挪用或闲置。

一、预算一体化系统上线的主要意义

（一）实行对预算项目进行全生命周期管理机制

为加强预算管理的精细化程度，实现财政资金的高效配置与利用，在该机制下，不仅经常性支出，基本支出也要按照项目方式纳入预算管理范畴。总预算会计与单位会计也要细化到项目层面，增强预算管理的透明度和可追溯性。为实现预算项目精细化管理的目标，需要将所有预算支出纳入项目库，并根据支出性质与用途进行分类，设置人员类、运转类和特定目标类等不同类型的预算项目。其中，运转类项目还可划分为公用经费项目和其他运转类项目，提高预算编制的科学性与合理性。在预算项目执行过程中，要利用信息系统动态记录和反映项目预算下达、调整、执行等各关键节点的情况，实现对项目全生命周期的跟踪监控。当项目完成或终止时，系统可自动计算项目预算结余情况，为后续预算安排提供参考。

（二）项目预算指标直接控制资金支付

由于预算指标已经细化到具体单位和项目层面，传统的用款计划在预算细化和控制方面的作用被弱化。指标账实时反映指标变动情况和单位现金额度，成为预算执行的风向标。根据《中央预算单位财政拨款结转和结余资金管理规定》的要求，预算项目下发后，单位需要按照预算项目申报支出，财政部门则根据预算指标对项目支出实施精准管控，保证支付与明确、具体的项目指标直接对应，实现项目支出与预算目标的有效衔接。对于实行用款预算的地区，可以采取用款预算与资金计划指标相结合的“双控制”管理方式，进一步强化对经费支出的严格管控。项目预算指标直接控制资金支付，不仅提升了预算执行的精准度，而且为推进预算绩效管理提供了有力帮助。通过建立项目预算指标与资金支付的直接联系，可以更加明确财政资金的使用方向和目标，强化资金使用的规范性和有效性，促进财政资金绩效的持续提升。

（三）优化国库集中支付业务流程

中央预算一体化系统的建立，为国库集中支付业务流程的再造提供了契机。在新的业务流程下，相关预算单位及部门可以及时对预算指标等关键要素实施自动化校验。一旦通过校验，系统能主动完成支付指令的发送。当代理银行完成资金划拨后，再与人民银行进行同步结算，加速了支付业务的电子化和自动化推进发展。国库集中支付业务流程的优化，彰显了现代信息技术在预算管理领域的深度应用，是推动政府治理效果不断提高的基础条件。

（四）支付全流程电子化管理

中央预算一体化系统的建立，可以实现大部分业务的在线办理，不需要进行人工跑单，提高了工作效率。仅有少数业务，如现金支票等，还需到银行柜台办理。在资金支付安全性管理方面，一体化系统引入了电子签名和签章技术，实现了无纸化支付，有效提升了资金支付的便捷性和安全性。电子化管理不仅优化了业务流程，提高了工作效能，而且能够有效规避人为错误和舞弊风险，确保资金支付行为始终在规范轨道上运行。

二、预算一体化实施过程中的问题

（一）单位内部转账或垫付费用归还困难

首先，单位财政项目中，单位内部各平台、中心或内部独立核算单元通过分摊收取的测试费、版面费、实验费，以及在单位库房领用的材料，预算单位集中垫付的劳务派遣人员费、水、电、维修、物业、网络、供暖、图书信息等各类费用，均无法统筹协调支付，或归还到单位基本户。

其次，每年财政项目经费到位晚，因后期无法调剂，只能暂停发工资或支付业务，直接影响预算单位和职工利益。预算单位劳务性人员费、研究生助学金、助理津贴、劳务派遣人员费、博士后工资、长期劳务人员工资等，均无法正常发放，预算单位垫付后无法实施归垫。

最后，因无法后期调剂，经费到位晚会直接影响科研进度或工程类项目经费的支付。

（二）科研单位预算调整审批流程影响科研进度

（1）预算编制时间短，涉及大量与年度支付业务相关的信息，如请科研人员协助完成，徒增工作量；如不请科研人员协助，管理人员填报不准，因为其中涉及需要填写商品服务支出的金额及资本性支出的金额。

（2）因科研工作有很大的不确定性，支付时如要在商品服务支出科目和资本性支出中调整预算，需要层层审批后才能支付，周期长，实施慢，影响科研工作。

（3）目前，财政性项目资金在预算一体化的体现是：打酱油的钱不能买醋。无法落实国家“放管服”政策，无法实现“统筹调控”政策，无法实现“盘活资金”政策。

（三）部分预算项目与政府支出经济分类不匹配

单位博士后、长期临时工、返聘人员列支的核算科目，多数在对个人家庭补助支出或工资福利支出的其他中，而预算一体化系统匹配的“政府支出经济分类”中，并无“对个人及家庭补助支出”，所以无法支付。“政府支出经济分类”中，只有商品服务支出和资本性支出，并无“工资福利支出分类”，无法支付先导或基本科研费等项目20%的奖励经费，先导间接费中的绩效部分，以及各单位设定包干制同比例的奖励绩效等，目前只能使用商品服务支出科目中的“劳务费”或“其他支出”。

三、预算管理一体化系统的改进

预算一体化系统上线后，部分业务与现行业务相比的改进主要有以下几个方面。

第一，无须借助预算项目进行编报。通过对管理方法的简化和调整，可以将其用在国库现金流量的预测与控制等方面。所以，用款计划和预算指标也能对资金支付完整双重管控。

第二，一般公共预算的用款计划直接报国库司审核，部门司不再审核。简化审核流程，提升用款计划的时效性和预测效能。为满足部门司对一般公共预算执行管理需要，系统提供可执行指标冻结和解冻功能，冻结的指标不能编报用款计划和支付资金。

第三，在新的结转资金管理模式下，单位根据结转指标自主编报用款计划，国库司不再恢复编制。单位在编制用款计划时，需要综合衡量指标情况、项目进展及月度用款需求等因素。在部门司正式批复结转结余、下达结转指标之前，单位如需使用结转资金，可以通过主管部门向部门司提交申请。部门司可从上年结转项目中选取部分项目，形成临时指标下达给单位，作为其编报用款计划的依据，从而提高结转资金管理的灵活性和效率。

第四，国库集中支付流程改进，使资金支付更加安全高效。国库集中支付分别经过经办、审核、财务负责人、签章岗，签章岗由经办办理，财务负责人可授权给审核岗。预算单位发起一笔支付最少经手两人，最多三人，各单位根据内控要求和财务管理规定自行设定岗位，以保证资金支付过程的安全。批量支付可以使用批量申请导入功能，简化了出纳的银行账号录入。税费缴纳业务，支付时无须填报收款人名称、账号和开户银行信息，通过申报完税凭证号、纳税人识别号、税务征收机关代码办理支付。对取现、支票和限额转账支票业务，预算单位通过一体化系统发送电子凭证后，需要人工到银行柜台办理支付，其他情况不需要到银行柜台办理，简化了相关业务的办理流程。

四、结束语

为了保证试点工作顺利进行，按照《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）与国家对财政管理内容的政策要求，财务部门制定了《中央财政预算管理一体化资金支付管理办法（试行）》，以制度保证预算管理一体化的推进及落实。作为国家的基本发展战略之一，预算工作的开展反映政府的主体趋势，是国家宏观调控中最关键的一环，因此，预算一体化系统上线是大势所趋。(作者：郭伟华)