面向新资源观的开发区国土空间规划策略——以广西东盟经济技术开发区为例

在国家生态文明战略及高质量发展要求背景下，土地资源紧约束已经成为当前我国城市化、工业化高质量发展的共同特征，传统以资源换发展的路径难以为继，亟须更新资源发展观，切实转变土地利用方式，促进土地资源的节约集约和高质量利用。开发区是地方经济结构调整和产业转型升级的重要平台和载体，对于构建新发展格局、实现高质量发展具有重要的支撑作用。以广西-东盟开发区为例，面向新资源发展观，通过梳理开发区现状及问题，立足产业、空间、品质、效率，从产业发展优化、规划布局完善、空间环境品质及土地集约节约的角度，提出广西-东盟经济技术开发区规划发展策略，探讨新资源观引领性下开发区突破阶段性土地资源要素瓶颈的现实路径选择，为新阶段开发区高质量发展提供参考。

一、新资源观内涵

资源观问题是一个基本理论问题。一切与资源的探索与评价、规划与配置、保护与管理、开发与利用等相关的工作,都受资源观显著或潜在的影响。新资源发展观即是面对当前土地、生态、环境等资源紧约束条件，需要更新资源发展理念，进一步转变经济发展模式，走集约化、高质量发展新路径。通过盘活存量，优化资源配置增量，完善开发区产业链创新链，提高开发区科技创新能力，推动开发区转型升级，构建产业高质量发展集群，有效应对外部不确定性因素，摆脱对土地资源的过度依赖。在国家机构改革及国土空间“多规合一”背景下，生态文明建设是国家高品质转型发展的战略要求。

二、规划背景与构思

（一）规划背景

在国土空间规划政策要求下，耕地保护红线居于首要和优先位置。在优先规避耕地保护红线和生态保护红线的情况下划定城镇开发边界，城镇发展面临土地资源要素紧缩的现实情况。根据东盟开发区第三次国土调查数据及基本农田阶段性划定成果，东盟开发区现状建成区周边分布大量的永久基本农田，开发区未来发展面临增量空间不足的问题，需要在充分避让永久基本农田保护底线的前提下，谋划东盟开发区产业发展空间，划定开发区城镇开发边界，为开发区工业高质量发展奠定基础。通过强化科技创新、聚焦高端项目落地、优化存量利用破解土地资源要素紧约束难题。东盟开发区认识到建设用地资源紧约束的客观问题，立足新的资源发展观，通过开展国土空间规划协调生产、生活、生态空间，为开发区远景高质量发展构建新的空间格局。

（二）规划构思

规划关注产业发展、用地功能、空间品质及土地利用，为东盟开发区高水平发展提供国土空间方案支撑。产业发展上，规划审视东盟开发区现阶段发展条件与问题，通过加快集聚科技创新要素，提升自主创新能力，引领开发区现有产业体系向高新技术方向突破，实现高质量发展；空间布局上，规划紧紧抓住南宁教育园区落位开发区的战略机遇，完善高等教育科研功能布局，推动开发区功能结构更加完善，构建起产教研城有机融合、协调发展的空间格局，以产教研城一体化融合发展推进东盟开发区高水平建设；空间品质上依托东盟开发区山水林田资源禀赋，规划蓝绿生态空间，建设高品质生态园区；土地资源集约高效利用上，规划梳理东盟开发区建设用地存量建设用地，提出存量优化利用措施，推动土地利用效率与生态环境品质进一步提升。本文从产业发展优化、功能空间布局、空间品质提升及土地集约化利用几个方面，探讨资源紧约束发展瓶颈下的路径策略，以破解土地资源要素紧约束难题，打造现代化产城融合开发区。

三、规划策略

（一）产业发展优化策略

1.东盟开发区产业发展现状。

（1）现状产业形成特色。2013年升级为国家级开发区以来，东盟开发区立足北部湾，面对东南亚，工业发展形成了以食品加工为特色，环保家具、生物医药等多元发展的态势，开发区共有72家健康食品产业企业，其中规上企业24家，2020年健康食品产业产值46.17亿元，占规上工业企业的40.41%。东盟开发区主导产业中以海天酱油为代表，食品企业产业集群明显，食品加工产业链已逐渐完善。

（2）现状产业发展问题。与全国国家级开发区横向对比来看，东盟开发区工业发展体量偏小，产值规模处于下游。东盟开发区的产业比较分散，现有产业之间关联度低，产业结构层次不高，体系不够完善。企业科技生产水平低，创新动能不够，主导产业食品加工属于传统产业，附加值不高且发展后劲略显不足。企业自主创新能力相对较弱，科技创新、金融等生产性服务业发展滞后。

2.产业规划策略。产业转型与开发区转型发展形成互促并进的态势。立足东盟开发区的产业基础和比较优势，以市场需求为导向，以壮大产业集群、优化产业结构为目标，按照强龙头、补链条、聚集群、强创新、育品牌、拓市场的思路，加强招商引资，优化营商环境，强化创新驱动，形成绿色食品加工、新材料、先进装备制造三大主导产业格局。重点强化发展新能源智能制造业，协同发展现代服务业，以科技创新引领产业升级，构建高质量产业体系。在做大做强绿色食品产业的同时，以新型储能电池项目为基础，完善智能制造上下游产业链，培育发展智能制造、汽车零配件、新能源等产业集群，将东盟开发区建设成为面向东盟开放合作试验区、传统产业转型升级引领区、教产学研融合发展样板区、绿色生态循环经济示范区。

（二）规划布局优化策略

1.东盟开发区现状建设用地分析。

（1）开发区建设初具规模。作为产城融合型园区，2015年，东盟开发区规划承载了约20km2的南宁高等教育园区建设，以期为东盟开发区工业发展提供科创、人才等产业发展要素支撑。根据第三次国土调查数据，东盟开发区现状建设用地规模为17.83km2，主要为工业、居住、教育、交通用地等，其中工业用地占45.26%，居住用地占22.36%，教育用地占11.98%。东盟开发区现状产业用地占比符合规划预期，高等教育板块建设稍显落后，科研创新平台有待进一步培育。总体来看，开发区在产业服务配套功能、空间布局、基础设施等仍需完善，产业提档升级发展要素不足、科技创新能力偏弱等影响了开发区新一轮发展。

（2）开发建设较为粗放，土地低效开发。当前，东盟开发区仍属于传统粗放型产业园区，企业生产效益较低，土地低效开发，园区节约集约用地水平有待提高。2021年，东盟开发区亩均产出约80万元，土地产出效益远低于国内同级开发区。开发区批而未建工业用地136.52公顷，整体工业布局较为松散和混杂，功能分区特质不明显。企业间的相互关联度不高，专业化分工协作尚未形成，紧密的产业链仍需培育。

2.完善用地功能。规划坚持以项目集聚带动区域开发，加快推进南宁市教育园区建设，推进产业园区化、园区城市化、产教研城一体化，打造“一轴两圈三区”。“一轴”为开发区产教研城一体化融合发展轴，沿轴聚产，形成开发区高质量发展轴。“两圈”为生态服务圈、生产生活配套服务圈。以园区自然山体为载体，构建生态谷，打造开发区产业技术人群生态休闲服务圈；完善城市及生产性配套服务功能，建设产城融合高品质城市生活圈。“三区”为产城综合服务区、制造业高质量发展示范区、教育科研创新先行区。通过提升高等教育、主城功能、制造业发展示范、科创驱动引领优化，构建开发区产学研融合发展空间新格局，实现高等高职教育与园区产业发展的良性互动。

3.优化园区用地布局结构。东盟开发区通过园区功能布局规划，强化工业生产，统筹生活配套、生态休闲、文化娱乐、商务办公等城市功能建设，推进产城融合。在土地资源紧约束条件下，进一步优化用地结构，新增城市发展空间优先保障产业发展用地，进一步完善文化体育、教育医疗、休闲娱乐、商务办公等城市公共设施及生产性服务用地，构建15分钟生活圈。东盟开发区以南宁北站及轻轨武鸣线站点为中心规划建设高铁商务区，高铁商务区围绕区域商业、商务办公、文化教育、科研创新，建设高铁现代服务业集聚区，构建功能复合、开放共享的城市空间，配套优质公共服务，助力东盟开发区高水平发展，打造中国-东盟产教研一体化科研创新及成果转化基地。

（三）优化空间环境品质规划策略

1.提升空间生态品质。打造高品质的空间环境和园区生态是吸引人才、提升竞争力的重要策略。东盟开发区结合自身自然基底条件，将开发区自然山水格局与景观肌理相互融合，以大帽山公园、岜巡公园及里建湖公园为基础，规划公园绿地、社区绿地等绿地相结合的绿化网络系统，塑造成体系、高质量的生态休闲空间，形成以线串点、内容丰富的生态绿地体系，创造和开发区周围优美自然景观相和谐的开发区人文景观。同时，注重步行空间体系的完整性，通过规划建设城市绿道、街头公园、人行天桥等，在丰富步行休闲体验的同时，提高开发区的交通效率与安全性。

2.完善城市功能品质。开发区产业发展与民生服务密不可分，开发区建设是单一的产业园区，完善的城市配套设施是开发区高质量发展的重要支撑。在提升开发区城市空间品质、构建良好人居环境方面，东盟开发区在聚焦新能源产业、食品加工等轻工产业的同时，将生活空间品质、侨文化要素、教育文化与产业发展结合起来，助推开发区产城高质量发展，加快东盟开发区从单一的生产型园区经济向产城融合新区转变，实现以产促城、以城兴产的目标。

（四）土地集约利用规划管控策略

1.健全体制机制，提高土地利用效益。随着我国经济发展进入新常态，城市建设用地扩张也受到严格控制，城市规划与建设逐渐由爆发式增长转变为以存量式规划为主。东盟开发区通过建立健全低效用地再开发激励约束机制，构建土地动态监管和用地评估制度。梳理盘活开发区低效用地，探索工业用地供地年限和供地方式的改革制度。加强开发区项目投入和产出监管，监督企业提高项目用地投资和产出强度，进一步提高园区的用地效益。

2.创新驱动，实现低效用地再开发。提高招商引资引智水平，不断优化产业结构，围绕新能源智能制造价值链部署产业链、供应链和创新链，为开发区提档升级发展构建新动能。通过创新体制机制，盘活存量用地与低效用地，实现存量用地再利用再开发，打造东盟经开区，助力开发区高质量发展。东盟开发区利用现状低效工业用地发展东盟经开区比亚迪混合动力电池和新型电池生产项目，依靠高新技术的发展，推进开发区科技进步，特别是增强开发区内生动力，真正做到开源与节流并重，促进土地资源利用层次的深化，进而带来建设用地利用效率的提高、资源利用结构的完善。

结语

开发区落实国家生态文明战略应有新的资源观，需要合理配置土地资源特别是建设用地资源，贯彻高品质发展原则；更需要强化科技创新能力，通过创新驱动提高土地资源产出效率，实现土地资源集约高效利用。本文以科技创新为引领、特色产业为导向、用地规划布局为支撑、存量用地潜力挖掘为保障，探讨后发展地区开发区在新资源发展观理念下转型升级发展路径策略。通过创新驱动，强化开发区科技创新能力，构建产教研城相结合的技术创新体系，推动东盟开发区由传统资源要素驱动向科技创新驱动转变，同时通过完善产业体系构建、优化园区功能布局、盘活存量用地，探索东盟开发区转型升级发展路径策略，以期为后发展地区开发区转型升级发展路径提供参考。（作者：沈大炜）