开发区功能定位和产业结构问题分析与对策
本文通过分析开发区在新时代的功能定位和发展方向，指出经济技术开发区和高新技术开发区这两类开发区在明确功能定位方面的主要问题，并提出相应对策建议，以期为相关审计实践提供参考。
开发区功能和产业定位方面存在的问题
开发区功能和产业定位方面存在的问题受资源禀赋、区位因素、经济基础、发展路径等影响，许多开发区的功能定位和产业发展一定程度上偏离了国家政策设定的目标和路径，与新发展阶段的要求还有一定差距，具体表现为三个方面。
（一）产业发展方面
一是转型升级不及时，低附加值产业占据主导地位。一些地区的开发区，特别是中西部地区三、四线城市的高新区由于缺乏科技创新人才、机构、技术等方面的积累，加之长期以来追求投资高、规模大、见效快的大企业和大项目形成的路径依赖，园区的高新技术产业特征并不明显。有统计显示，橡胶化工、冶金、造纸、纺织、食品加工等传统制造业广泛分布于各地的国家级高新区中，其主营业务收入往往超过园区的创新型主导产业。在一些设立时间较长的高新区中，加工贸易、土木工程建筑业、房屋建筑、农副食品加工业等在主营业务收入中占据了较大比例。如东北地区以信息技术为主导产业的某国家级高新区，传统加工贸易占规模以上工业总产值的77.4%，附加率不到5%；个别地区的开发区甚至违规引入“两高”项目。
二是邻近开发区的产业结构雷同，导致重复建设和无序竞争。伴随着产业集聚出现的开发区间产业趋同属于正常现象，但同一地区相邻的多个开发区间产业结构过于雷同，则容易导致无序竞争。现实中，地理位置相邻的地区因资源、环境等因素相似，往往倾向于选择同样的主导产业。如位于北部湾的若干开发区（含省级开发区）都将石化、有色金属、港口物流、食品加工作为主导产业，低水平重复建设现象明显。此外，一些开发区（省级开发区居多）还会通过降低环保和投资规模要求、放松监管等方式来吸引企业入驻。如华东地区某省某地5个开发区均选择装备制造、农副食品加工作为主导产业，其中一开发区为引进企业，在被实施涉水项目限批期间，仍强力推动6个涉水项目通过环评审批，被中央环保督察组通报。
三是引进企业与主导产业不符，难以形成产业集聚。一些开发区缺乏对引进项目的统筹规划，引入的项目类型复杂，无法与主导产业匹配形成产业集群。如东北地区某省某个以电子信息、装备制造为主导产业的开发区，区内126 家企业中与产业定位相关的不足 30%，食品加工、木业、家具、制药等企业占比70%以上；南方某省某高新区入园的 481 家企业中符合产业定位的企业仅占比2.5%。
四是缺乏上下游或配套产业，无法形成完整产业链。一些产业基础薄弱地区的开发区在引入行业龙头企业时，由于缺少产业链上游企业，往往会成为该企业的装配加工基地，无法带动相关产业链的形成。如某省某电子信息产业基地在引进光电显示、存储类整机生产行业的知名企业后，需要到广东、湖南、山东、浙江等地进行大部分零部件的配套，不仅增加了企业的经营成本，还增加了生产的不确定性，更不利于产业链的培育。
五是盲目跟风求新，造成较大损失浪费。一些开发区对技术研发、科学创新的规律认识不足，在发展上存在急功近利的心态，在国家战略性新兴产业支持政策出台后，未对该领域深入研究就盲目引进看似技术高端的项目，造成土地和资金的损失浪费，甚至国有资产流失。
（二）功能布局方面
一是“有产无城”，城市功能建设与生产功能不配套。多数开发区最初设立在远离主城区的市郊，规划以工业用地为主，对城市功能的考虑不够完善。如华东某市某高新区的开发与城区规划建设较为脱节，尽管目前在科学装置建设和科技产业发展方面已经取得了较大成就，但该区规划范围内空间结构松散，城区建设品质不佳，职住分离现象严重，城市社区建设也相对滞后。此外，由于规划前瞻性不够，不少国家级经开区在发展成为现代化的城市或者城区后，面临无地可供的窘境，限制了区内教育、商业配套的发展空间。
二是“有城无产”，以开发区建设之名进行房地产过度开发。过去一段时期，一些地区追求面积扩张型城镇化带来的土地财政收益，无视开发区本身的生产功能定位，热衷于搞开发区扩区和新区建设，而缺乏足够的产业基础和配套设施，导致一些开发区内出现大量空置商品房和写字楼，陷入就业、经济总量双低的困境，反而阻碍了产业集聚。近年来，随着 “房住不炒”理念的深入落实，以及房地产市场显露下行态势，此类现象得到了一定遏制，但未从根本上得到解决。
（三）优化营商环境方面
一是开发区管理主体职能定位不清，与行政区的关系未理顺，部分社会管理与公共服务出现缺位。各地对开发区承担社会管理、公共服务等职能的规定差异较大，许多开发区的相关职能权限来自上级政府的授权，在实际执行过程中会出现授权无法覆盖的区域或事项，导致社会管理与公共服务的空白地带。如西部某省某高新区管委会未被授予教育管理相关权限，教育服务区域也未实现规划区域的全覆盖，一度出现区内上百名学龄儿童无法入学的问题。还有一些地区开发区与行政区、托管区之间审批、监管、执法等权限相互交叉，造成了“两头都管又两头都不管”的现象。
二是政务服务能力不足，无法完全承接下放的事权。在面对优化营商环境的新要求时，一些开发区的政务服务软硬件都呈现出不足。如一些地区的开发区因在土地落实、项目申报、政策咨询、跟踪服务等方面跟进不及时，造成土地出让后长期未开发、集中签约项目未落地、重点项目未完成等问题；一些开发区的政务服务中心、网上公共服务平台等硬件建设较为滞后。还有一些自贸试验区在承接省级政府下放的权责事项和经济社会管理权限时，出现了无法顺利承接的现象。如东部某省自贸试验区的几个片区未能顺利承接13项下放的省级事权；某片区在承接167项省级经济社会管理权限后，事中、事后监管不到位。
此外，各地开发区还存在产业扶持基金管理粗放、对外投资不规范、所属投融资平台存在系统性风险等问题。
推动开发区科学把握功能定位的对策
开发区在功能定位和产业发展方面出现问题，除了管理者对开发区功能定位和发展规律认识不足、对开发区的建设缺乏长期规划等原因外，还叠加了发展路径和体制机制等影响因素。因此，可以考虑从优化开发区布局、完善体制机制建设、加强统筹规划等方面来推动解决问题。
（一）优化各类开发区布局配置，突出主导产业，鼓励特色发展、错位发展
在经开区和高新区复制推广自贸试验区、自主创新示范区等试点经验的基础上，将同一地区产业结构相似的经开区和高新区进行整合，并对整合后的区域进行甄别：把对外开放、深化改革、现代制造业基础和产业链完备的地区打造为自贸试验区的升级版，围绕“三个创新、两个提升”的要求，着力提升现代制造业的产业和技术优势，以及制度创新优势，进一步扩大对外开放，建设新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区；把科技研发、自主创新、成果转化、新兴产业发展等方面优势显著的区域建设为自主创新示范区的升级版，围绕“创新驱动发展示范区和高质量发展先行区”定位，打造科学研究、技术创新、科技型企业孵化、聚集国际创新资源、深度融合国际高端技术产业链供应链价值链的国际创新产业高地。
对已经发展为城市产业新区的经开区和高新区，可以赋予相应的行政职能和权限，进一步完善其生活、商务、办公等城市功能建设，作为城市新的产业聚集区和新型城市化的样板区；对产业结构不合理、开发绩效低下、土地节约集约利用水平较低的开发区则回归地方管理，由地方政府在国土空间规划和产业发展规划中对园区的空间、产业等资源统一优化配置。
（二）健全体制机制，进一步明确开发区管理主体的职能定位，优化营商环境，提升开发区的政务服务水平和质量
完善开发区相关的行政立法和地方立法，为经开区、高新区，以及自贸试验区等新型开发区的设立管理提供更加完备的法律保障。根据实际情况明确开发区管理主体的职责范围和管理事项，并强化制度衔接和保障。加强开发区园区政务服务的软硬件建设，完善 “一网通办”、政务服务中心等线上线下服务设施，进一步完善项目过程跟进管理机制，可考虑适时在考核体系中加入营商环境相关指标。在自贸试验区、自主创新示范区试点中加强各部门各地区协调，对试验片区进行分类指导。
（三）加强统筹规划，提升开发区规划与地方相关规划的衔接性和融合度，推动产业链形成和产城融合
在制定开发区规划时，可统筹考虑整个地区的资源禀赋、优势产业等，结合地区的主体功能区定位、国土空间规划、产业发展规划等来确定产业布局和发展方向，通过引入重点企业带动地区产业链发展。同时，需立足长远考虑开发区与所在城市的关系，为未来转型预留空间，适度配置生活居住、商业办公、教育医疗等产业发展所需的城市服务功能和公共配套设施等。在严格按照规划开展建设的同时，适时根据实际情况调整规划编制，从而确保资源配置的高效和产业结构调整的灵活性。(作者：刘金昊)