区块链技术提升专项债券监测穿透性的逻辑机理
地方政府专项债券在稳定投资、扩大内需、补充短板等方面发挥着积极作用，但在申报、使用、管理中出现了资金闲置不用、违规使用的“老问题”、资金用途频繁调整的“新现象”以及项目收益不达预期的“潜在问题”与项目收入未纳入核算的“脱管问题”，这些问题无疑会增加专项债券的风险，对此，财政部提出对专项债券实施穿透式监测。本文在界定专项债券穿透式监测的基础上，分析了现有专项债券穿透式监测的现状与问题，得出现有“串联式”监测系统不能解决“信息不对称”这一本质问题，引入区块链技术构建“并联式”监测系统，可形成物理分散与逻辑集中的统一协调机制与“一数一源、一源多用”的共建、共享机制，进而从机制上解决“信息不对称”问题。
一、专项债券穿透式监测的由来
穿透式监测最早被欧美国家用于税务领域，旨在依据交易实质来确定纳税人的纳税义务，防止纳税人依托交易形式隐匿纳税实质，非法避税。此后，穿透式监测被广泛用于银行、证券、保险、财政等领域。2016年10月，国务院办公厅发布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》（国办发〔2016〕21号）中提出要采取重视业务实质的“穿透式”监管方法；此后，财政部发布的《地方政府债券发行管理办法》《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》和《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》中分别提出要对专项债券进行穿透式管理、穿透式监管和穿透式监测。在这些不同表述中，尽管没有给出穿透式监测的具体定义，但《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》中明确了穿透式监测的目标、范围、内容和工作要求，其目的主要是防范专项债券风险，重点解决以往监测中信息不对称导致的监测不到位、监测不及时问题。依据这些官方文件，本文将专项债券的穿透式监测界定为：按照“实质重于形式”原则，透过专项债券层层嵌套资产、交易等形式，运用“事实发现”方式获取专项债券申报、发行、使用、项目运营、偿还以及绩效评价全过程、全方位的数据与信息，全面揭示专项债券的风险，防止地方政府滥用或违规使用专项债券。
从现有审计公告等官方披露的资料与机构研究公开发布的信息事实，我国专项债券的主要问题表现在以下四个方面。第一，专项债券项目准备不充分、申报不规范，超进度支付、挪用挤占、扩大使用范围的“老问题”依然十分突出。从审计署公布的审计结果看，2021年有10个地区将136.63亿元专项债资金违规用于人员工资、企业经营等，33个地区217亿元的专项债资金闲置时间超过1年。①2022年各省市披露的审计报告中，超80%的省市也提到专项债券的管理问题，其中山东②、广东③、四川④、云南⑤、贵州⑥等省公布的审计报告，进一步补充说明了专项债券使用中的“老问题”，即项目储备不充分，前期论证不扎实导致的“资金等项目”、资金改变用途甚至违规使用等。2023年各省份公布的2022年预算执行和财政收支审计报告显示专项债使用进度慢、资金使用效率低（全国2022年专项债的使用率为42.7%，天津2022年发行专项债的使用率仅为38.9%）、违规扩大资金使用范围，重大项目开工难、进展慢，拖欠中小企业资金等问题。第二，2022年和2023年出现了专项债券项目资金用途频繁调整的“新现象”。尽管2021年11月份财政部发布的《地方政府专项债券用途调整操作指引》中明确指出对专项债券资金坚持不调整为常态、调整为例外，但多地出现当年发行当年调整，甚至调整1个多月前发行的专项债券项目。第三，专项债券项目资金使用效益不高，收益难达预期的“潜在问题”也已显现。⑦按照中诚信国际发布的《中国地方政府债券发展报告（2022）》，2021年1月—9月，70%以上新增专项债券项目的本息覆盖倍数小于2倍，少数项目低于1倍。第四，少部分专项债券数据存在脱离监测的“脱管问题”。在2022年广东省公布的审计报告中显示，该省1个市2021年有1个专项债券项目产生的16.64亿元收入未缴入国库偿还专项债券的本息。上述可能引发专项债券风险的“老问题”“新现象”以及“潜在问题”与“脱管问题”，为专项债券穿透式监测提供了事实依据，而这背后的本质问题是信息不对称，地方政府或项目建设单位等有发行、使用和管理专项债券的信息优势，财政部作为专项债券的管理部门则处于信息劣势，因此，财政部提出的穿透式监测，无疑是一种较好的解决思路，但是否能实现初衷，关键在于能否有效提升专项债券监测的穿透性。
二、专项债券穿透式监测的现状及问题
财政部作为监测机构，对专项债券制定相关政策的同时，建立了中国地方政府债券信息公开平台（CELMA），并依托派驻各地的监管局利用CELMA平台监测地方政府定期发布的债券限额、余额及债券发行、存续期管理、经济财政状况等信息。地方政府在CELMA平台上发布数据的同时，也在按照财政部发布的穿透式监测工作方案要求，建立自己的监测体系。辽宁于2020年11月建立地方政府债券穿透监测体系，一方面通过4项进度指标①从资金端，对新增债券资金的发行入库、拨付使用、清偿兑付进行全过程跟踪监测；另一方面，从项目端的项目储备、项目建设、项目运营进行全生命周期监测。同年，山西、吉林、广东等地通过对专项债券发行、资金拨付与实际支出进度的实时监测，对专项债支出进度缓慢的项目进行预警；陕西、福建等地2022年也陆续上线债券项目穿透式监测系统。从各地监测系统的建设情况看，还存在以下不足。
首先，相关机制与法律制度不健全，未形成系统的穿透式监测方案。依据专项债券的资金流向，需要从资金端与项目端两方面进行穿透式监测，但我国只发布了《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》，仅仅从项目端监测，未包含资金端的监测；而且更多的是工作层面的要求，并未涉及对监测到风险的处置、处罚措施，比如专项债券资金违规使用，不能从机制上制止，从制度上追责，从法律上制裁，从而难达初衷，甚至可能导致如Schnee（2017）所说的穿透式监测权力滥用。
其次，缺乏统一监测体系，难以解决“一数同源”的信任问题。目前实施的穿透式监测还处于尝试阶段，财政部与省级财政部门分别在CELMA系统与各省建立的监测系统两套系统中分别实施监测，但两套系统主要通过指标进行监测，而指标涉及的数据依然是层层上报，最后统一由省级财政汇总发布，因此，财政部与省级财政部门依据两套系统中的“同源数据”进行串联式监测（如图1所示），既有监测真空问题，也有监测重叠问题，总体上监测成本高、监测效率低，并且不能解决信息不对称问题。由于不能解决信息不对称问题，各省出于自身利益考虑，容易合谋篡改信息，甚至为获得项目资金支持，利用同一收益来源评估不同项目。
图1 现有的专项债券“串联式”监测图
三、区块链技术在专项债券穿透式监测中的运行机制
理论上，区块链技术可以在不可信的竞争环境中低成本建立信任的新型计算范式与协作模式，凭借其独有的信任建立机制，实现穿透式监测与信任逐级传递。
在实践中，区块链技术已经应用于债券发行。2018年8月，世界银行首次发行了1亿澳元的基于区块链技术创建、分配、转移与管理的债券。2019年12月3日，中国银行同步使用自主研发的区块链债券发行簿记系统，在国内发行200亿元的小微企业贷款专项金融债券。该系统向发行人、承销商与投资者等参与主体颁发CA证书，由发行人指定簿记管理人，簿记管理人通过链上组建承销团的方式，完成签名认证；债券发行中，系统通过智能合约将分布在不同时间点的债券详情、公告文件、配售结果等关键信息自动上链储存。这些上链信息通过在全网实时广播的方式，保证系统用户能够查看到不可篡改的相应区块链交易ID、区块哈希值与区块编号。通过区块链技术，不仅提升债券信息的透明度与公信力，而且提高债券的发行效率，降低债券的发行成本与发行中的信息不对称风险，还有利于审计与监管。
这些实例为专项债券穿透式监测提供实践基础，即应用区块链技术的分布式存储、点对点传输、加密算法、共识机制等技术完成专项债券的发行和管理，具有灵活、可扩展、高度集成、信息共享的特点。在专项债券穿透式监测中，通过价值数据上链可以自动形成两种机制。第一，形成物理分散与逻辑集中的统一协调机制。由于财政部是地方政府专项债券的管理主体，即盟主方，理应由其在征求各方意见基础上，制定加盟协议，以保证地方政府专项债券管理的逻辑集中，即财政部可以采用许可链中的联盟链方式，通过许可，让地方政府专项债券的相关参与方（即加盟方，主要包括地方政府各级主管部门、地方财政部门、专项债券发行机构、承销商、投资者、专项债券项目资产登记管理机构、专项债券项目建设单位与运营单位以及咨询公司、评级机构和审计部门等中介机构）实名进入、退出，各参与方以身份认证、签署加盟协议为法律依据，应用区块链，各尽其责地独立发布和使用专项债券相关信息。尽管数据存储上是物理分散的，在技术与应用上是去中心化的，但在监测、管理上有集中、统一的指标与规则。
第二，形成“一数一源、一源多用”的共建、共享机制。通过区块链技术，建立规范的专项债券信息共享机制，一方面降低多头重复采集、存储专项债券数据的成本，同时降低多方对账的成本；另一方面，明确专项债券数据产生的主体责任，提高数据的安全性、可靠性与及时性。尽管在专项债券穿透式监测区块链中“一数一源”，但通过共识、共建、共治、共享的智能化制度体系，使得联盟链中的数据具备多方维护、交叉验证、全网一致，不易篡改的特征，因而“一数一源”使得责任主体有备案、主体责任易追溯。(作者：韩文琰 张家玮)