本文对当前我国村庄发展面临的问题及其原因进行研判，同时结合村民诉求，在村庄发展模式及村庄规划编制模式方面提出未来村庄发展的应对策略。在村庄发展模式方面，当地政府可通过建立宏观区域协同发展模式，对行政村进行整合，进而实现区域范围内的资源集聚和优势互补;在村庄规划编制方面，当地政府可通过分层级、分步走的规划编制模式来实现村庄产业发展和乡村振兴。本文旨在为相关部门提供具有建设意义的参考。
1 村庄发展面临的困境
笔者对村庄进行调研发现,甘肃省大部分村庄的产业结构仍以第一产业为主,村民收入的主要来源依旧是粮食种植和畜禽养殖。其中,粮食种植的占比又高于畜禽养殖。而以粮食种植为主业的村庄,村民收入普遍增长缓慢,并呈现出收入降低的趋势,进而造成大量农村年轻劳动力外流、老人儿童留守村庄等问题。同时,空心化、老龄化的人口现状又进一步降低了粮食产量,进而造成农村发展的恶性循环,以及城乡二元结构的严重分化。
总而言之,当前村庄发展所面临的种种问题均是村民收入减少、城乡二元结构的形成与加剧所造成的。因此,本文以村民收入减少为问题导向,探析村民收入减少的具体原因与解决策略,以期从根本上解决村庄发展所面临的难题,从而进一步推进乡村振兴战略的贯彻落实。
1.1 收入减少
近年来,粮食产量增长缓慢且粮食价格持续降低(排除通货膨胀和短期内宏观经济政策的影响),使得以粮食种植为主业的村民整体收入增长缓慢,且呈现出收入降低的趋势。
另外,以第一产业为主要收入来源的村民,其收入逐渐减少,并为第二产业、第三产业的快速发展所吸引,进而造成村庄年轻人口大量流失,这也是目前绝大多数农村发展陷入困境的主要原因。同时,从国家统计局公布的相关数据来看,这一矛盾更为显著,例如,农村从业人员由1996 年的 5.61 亿人减少至 2016 年的 3.14 亿人;第一产业增加值占国内生产总值比重从 1978 年的 25.64% 降低至 2020 年的 7.7%。
1.2 城乡二元结构
由于农村地区长期以来的人口流失和个体收入的降低,城乡二元结构已经成为我国城乡发展过程中最主要的经济结构,其主要体现在农村相对落后的生产生活方式与城市不断进步的现代生产生活方式之间的不对称上。此外,经济薄弱、基础设施落后、公共服务设施不完善、人均消费水平过低等也是村庄地区普遍存在的问题。
为寻求破局之法,国内已有大量学者对这一现象进行了研究。总的来说,学者们提出的解决方法有：在发展农村经济的基础上走城市化道路,实现城乡良性互动;转移农村剩余劳动力,逐步减少农村人口,增加城镇人口;转变生产方式,提高劳动生产率;优化第一产业结构,促进第二、三产业的发展;等等。这些措施将在整体提高农村经济、社会效益方面发挥作用。
在实际操作过程中,这些措施仍然存在以下问题。(1)长期以来村民的经济收入较低,村民个体财富积累缓慢。在转移农村剩余劳动力、增加城镇人口的过程中,村民积累的财富在面对城镇的高房价、高消费时,显得不值一提。这在一定程度上阻碍了农村人口向城镇转移,并且造成进城人口的原有宅基地无法腾退等问题。(2)农村生产方式难以转变,劳动生产率增长缓慢,进而给优化第一产业、促进第二、三产业的发展造成较大的阻碍。(3)农村集体经济基础薄弱,缺乏建设资金。部分村庄仅能满足村民的用水、用电需求,无法在其他基础设施建设方面提供帮助。因而扩大产业规模、解决基础设施建设等仍是当前大多数村庄希望优先解决的问题,而优化第一产业及促进第二、三产业的发展则属于次要需求。
2 村民的主要诉求
本文基于对多个村庄的实地调研以及与村民的座谈访问,总结出大部分村庄的发展诉求。(1)由于村民的收入低,村庄集体经济十分薄弱,因此村镇主要负责人希望通过扩大产业规模或发展乡村旅游来提高村庄集体收入。(2)因为村庄集体经济薄弱,所以村庄内部缺少各类公共服务设施,大部分村民都希望增加活动场所,丰富闲暇生活。(3)改善生活条件与人居环境则是第三个主要诉求。大部分村庄都缺少污水处理、供热、环卫等基础设施,生活污水和生活垃圾难以集中处理,进而造成村庄整体环境较差,村民生活不便。
3 村庄发展的应对策略
想要解决村庄发展问题,消除城乡二元结构,相关部门需要从城市和乡村两个方面入手。一方面,城市应合理控制高房价、高消费,并对农民工进城就业、生活、医疗、教育、养老等提供一定支持,进而吸引农村剩余劳动力完全转移至城市;另一方面,村庄需要着力解决村民收入低以及村庄集体经济薄弱的问题,如此一来,人口流失、村庄建设乏力、人居环境差等问题便可迎刃而解。
当前,几乎所有的村庄都面临着上述问题,而行之有效的解决方法就是大力发展原有产业以及乡村旅游业,扩大产业规模。但如果每一个村庄都独立发展,就会将有限的资源再次分散,进而造成每个村庄获得的资源进一步减少,以致村庄发展的各个方面均得不到实质性改变。这不仅无法解决村庄发展问题,还容易造成大量的资源浪费。如果想要获得发展的村庄忽视自身的问题(如基础条件不佳、人口流失严重、人口结构严重失衡等),那么该类村庄或将面临自然消亡的危机。事实上,基础条件较好、人口结构合理、具有一定发展潜力的村庄毕竟还是少数。
针对上述情况,笔者认为,村庄发展模式应从独自发展模式转变为宏观区域协同发展模式。当地政府应在镇、县、市范围内对行政村进行整合,结合村庄发展现状,识别村庄发展要素,并评估其综合发展水平,进而整理出村庄整合方向,将基础条件差、种植条件差、人口结构严重失衡的村庄与基础条件较好、人口结构合理、具有一定产业发展优势的村庄进行科学整合。整合后的村庄往往具有以下优点：(1)人口集聚,为村庄发展提供新的动力;(2)优势产业规模集聚;(3)农田由山区地势陡峭、缺水贫瘠、不适合机械化耕作的区域腾挪至地势平坦、土地肥沃、适合机械化耕作的区域,有助于发展现代农业,进而大幅提升粮食产量,增加粮食种植收入;(4)居民点集聚,公共服务设施和各类基础设施建设总成本降低,在有效改善村庄人居环境的同时减少资源浪费;(5)整合后,村庄的建设用地大幅缩减,建设用地的多余指标可转向其他重点发展区域,而这部分建设用地不管用于发展乡村旅游抑或发展现代农业,均可为促进村庄经济增长提供支撑。
在村庄进行整合后,当地政府可充分结合整合后的村庄资源与村民诉求来确定各个村庄的主要发展方向及具体产业发展模式,例如乡村旅游、现代农业、农产品加工等。对于具有一定历史文化资源、特色景观资源的村庄,当地政府可选择以企业为主体发展乡村旅游,秉承自愿原则吸引村民参与。届时,企业负责建设、经营及后期的利益分配,政府部门则在相关政策、规划、指标等方面给予支持。对于耕作条件好、农产品产量高的村庄,当地政府可选择发展现代农业,促进镇村合作,成立农业合作社,构建运营平台,进而以农业合作社为规模化经营主体,实现统一生产经营。对于生产特色农产品、具有加工条件的村庄,当地政府可选择发展农产品加工产业,以促进镇村合作。在成立合作社时,当地政府还要积极引进企业、科研院校,以实现市场化生产与经营。
此外,采取自愿入股的方式,并按照股权来分配利润的村庄,有望获得长远发展,从而助力农户、合作社、村集体、相关企业的收入增长和村民幸福感的提升。同时,村庄建设、公共设施、人居环境等方面的问题也将得到有效解决,村庄发展将步入良性循环。总之,科学合理的规划编制模式对促进村庄的产业发展具有重要作用。
4 规划编制模式优化策略
当地政府想要通过优化规划编制模式来实现村庄产业发展与乡村振兴,就需要做好村庄宏观布局及微观规划这两个层级的规划编制工作。
(1)在镇、县等二、三级行政区的宏观层面,当地政府应结合村庄发展现状,综合考虑各类影响因素,科学合理地确定区域产业布局及镇村发展体系,明确各村的整合方向、规模及整合后村庄的主导产业,进而为村庄的下一步规划提供依据。(2)制订宏观层面的相关规划后,当地政府还应按照上位规划的要求,开展村庄规划编制工作。但鉴于不同村庄在未来发展方向上存在差异,因此笔者建议村庄规划编制工作按“两步走”的方法进行。
第一步是依据上位规划和村庄分类成果,充分考虑村庄资源禀赋、经济社会发展和人居环境整治等要求,合理确定村庄发展定位,明确村庄近、远期发展目标。对此,当地政府应落实上级国土空间规划空间管控任务和分解落实的控制指标;落实生态保护红线、永久基本农田、耕地保有量、建设用地总规模等强制性内容,科学合理地划分生态空间、农业空间、建设用地,并明确各类空间的管控要求。
第二步是针对不同产业类型的村庄,采取不同的规划编制方式。针对以乡村旅游为主导产业的村庄,相关部门应采取规划编制单位与旅游运营企业合作的方式来编制村庄规划,并按照实用性村庄规划的要求,将旅游运营企业对用地、建设方面的诉求纳入村庄规划,进而保障运营企业有足够的用地和建设条件来进行旅游项目的建设以及后期的运营、收益分配。针对以发展农业或农产品加工业为主导产业的村庄,相关部门应以规划编制单位为主体,充分采纳各方建议,同时按照村庄规划的相关要求来落实各项规划编制工作。
总之,科学合理地判断村庄的未来发展方向,因地制宜地采取不同的规划编制方法,是保证村庄规划编制工作的实用性和落地性、促进村庄可持续发展的最佳路径。
5 结语
综上所述,在国家大力推进乡村振兴战略的今天,相关部门只有通过分析村庄发展陷入困境的根本原因,才能找到有效的解决方法。村庄规划既是未来村庄建设的理想蓝图,也是指导村庄未来各项建设的法律依据。虽然政府已经在村庄发展方向和模式上进行了指导并提供了政策支持,但是在具体的实施过程中,仍会面临许多问题。而只有彻底解决这些问题,城乡二元结构才有望得到彻底消除,村庄才有可能获得更大的发展,乡村振兴才能早日实现。(作者：刘畅)