国外乡村振兴发展经验与启示

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略, 以解决“三农”问题及寻找农村发展新动力。目前, 世界主要发达国家为改善农村生活环境, 提高农村居民生活水平, 减小城乡发展差距, 均已大力开展乡村建设活动, 取得良好效果且积累丰富的发展经验, 如20世纪70年代韩国开展的“新村运动”、20世纪50年代日本开展的“新村建设”、20世纪50年代德国的“乡村地区发展”、20世纪50年代以来英国的“乡村农业发展”、基于可持续理念的美国乡村规划与建设等。中国随着城镇化的发展, 大量乡村居民涌向城市, 导致农村空心化、人口老龄化、城乡人口失衡等问题, 严重阻碍乡村的振兴发展。本文通过分析国外主要发达国家乡村振兴发展的历程、规划与政策措施、主要模式、组织方式、投融资渠道, 以及林业在乡村振兴发展中的主要作用等6个方面, 从而为中国乡村振兴战略的实施提供参考建议。
 

 

1 国外乡村振兴发展的历程

随着社会经济的发展, 乡村发展水平高低将严重影响国家经济发展速度快慢。如乡村发展水平过低, 将严重制约国家工业和第三产业发展, 进而影响国民经济的全面发展。主要发达国家的乡村发展, 大致可以概括为乡村基础设施转变、乡村生产发展方式转变及乡村思想转变等3个阶段。

(1) 乡村基础设施转变阶段。该阶段是指主要发达国家通过改善农村交通、水电、电信等一系列项目, 促进和完善乡村基础设施, 提高乡村生活水平。如20世纪60—70年代的德国、20世纪70—80年代的韩国“新村运动”[8]、20世纪70年代日本的“新村建设”。

(2) 乡村生产发展方式转变阶段。该阶段是指主要发达国家通过一系列项目和政策, 如增加农业生产基础设施和建设工程, 发展乡村旅游、乡村民宿等第三产业发展, 以增加农民收入, 促进农村经济绿色增长。如20世纪90年代的美国乡村发展[5]、20世纪70—90年代德国的乡村发展[7]、20世纪80年代后韩国的“新村运动”[8]、1975年以来日本的“新村建设”[9]。

(3) 乡村思想转变阶段。该阶段是指主要发达国家开展“农村启蒙”, 兴建文化教育场所, 如图书馆、休闲文化会馆等, 加大农村教育力度, 使农民的文化素质、专业技能和精神面貌发生变化, 同时培养一批具有专业技能的农业人才, 为乡村的持续发展奠定坚固的基础。如20世纪70—90年代德国的乡村发展[7]、1975年以来日本的“新村建设”[9]、20世纪80年代后韩国的“新村运动”[8]、20世纪90年代的美国乡村发展[5]。此外, 从区域大小来看, 乡村发展的趋势是由乡村单一发展向乡村区域统筹发展转变, 邻近的乡村区域通过整合与统筹各自的发展规划与政策, 形成一个统一发展的整体。如20世纪90年代, 欧盟提出欧洲区域整体发展政策及其相关农业政策。
 

2 国外乡村振兴发展的规划与政策措施

国外发达国家和地区制定一系列政策和规划, 目标是促进乡村振兴, 实现可持续发展。如美国的《美国农业部发展计划》, 欧盟的《共同农政策改革支持农村发展》、欧盟的《引领+:农村发展的社区行动 (2000—2006年) 》、爱尔兰的《可持续农村发展战略政策框架》[10]。这些政策的主要目标是, 加强粮食安全、减轻贫困以及鼓励自然资源的可持续管理。政策的内容主要包括通过资助企业和合作社的发展来增加就业和收入。同时, 帮助农村社区建设或完善社区设施, 如水电、电力和电信、学校、诊所和消防站等。但是政策实施过程中, 也会出现对环境造成严重的破坏, 导致土壤、地面和地表水、空气等污染, 同时对生境和生物群落造成干扰和破坏, 且使许多村庄的景观和文化建筑特征的丧失, 如欧盟的《共同农政策改革支持农村发展》[10]。

不同国家和地区发展程度不一致, 乡村发展规划和政策重心也不相同。如美国和欧盟等发达国家和地区的农村发展, 优先考虑基础设施 (道路、公共服务建筑和电信) 的发展, 偶尔会专门针对弱势群体 (如土著居民、少数民族、妇女和青年) ;明确提出让农村社区参与决策的政策不常见, 可能是由于发达国家已经建立有效机制促进当地社区参与决策[11]。但是, 针对发展中国家而言, 农村发展主要侧重于满足基本需求, 如联合国粮农组织非常重视发展中国家增加粮食安全和改善粮食获取的政策和计划, 政府和国际机构强调提供清洁饮水、基本教育服务及医疗保健的重要性;同时, 与发达国家相比, 更加重视社区参与决策。
 

3 国外乡村振兴发展的主要模式

发达国家乡村振兴发展的模式主要以传统农业模式为主, 通过加强基础设施建设和改善农业生产设备的方式, 来提高农业生产力, 从而增加农民收入。同时, 结合森林的娱乐休闲与乡村的文化建筑等也逐渐兴起乡村旅游、乡村民宿等新模式, 这是乡村居民利用乡村资源为游客提供体验自然的休闲旅游方式, 能促进城市居民到乡村体验生活, 参与当地文化、民情风俗等相关活动, 能带动当地农产品的地产直销, 能促进城市居民对相关农林专业知识的了解和学习。目前, 兴起的乡村旅游发展模式有:日本的农家民宿、地产直销、假期旅行、体验活动等方式[12];欧洲国家的休闲观光度假方式以及务农旅游等方式[13]。随着乡村旅游的兴起, 逐渐带动农村地区的其他产业发展, 最为显著的就是乡村民宿。

为保障乡村旅游等新兴模式的顺利发展, 发达国家政府采取了一系列政策法规和经济措施。例如, 美国专门立法, 从法律上保障乡村旅游健康发展;同时设立农村旅游发展委员会等专门机构促进乡村旅游政策法规的实施与发展;通过农村旅游发展基金等项目加大乡村旅游发展的资金投入等[14], 为各地乡村旅游发展创造了良好的宏观环境。日本的乡村旅游发展中, 中央政府制定详细的旅游发展规划, 且提供技术支持、资金支持以及政策支持, 而地方政府一般负责具体的规划、宣传、促销、开展等细节工作。为保障乡村旅游的健康发展, 政府以立法的形式出台了《旅行业法》《农业基本法》《农山渔村余暇法》《山村振兴法》等相关法律。
 

4 国外乡村振兴发展的组织方式

发达国家乡村发展主要表现为以政府主导、民众参与的组织方式, 这种组织方式具有高效性的特点, 能快速协调国家、区域和地方自治的关系。例如, 德国的乡村地区发展由政府主导, 该运动主要由联邦、州和社区等3个公共行政管理层级进行规划管理[7]。还有根据目标设定与实施, 通过项目组、联合会以及工作共同体等形式进行组织管理, 能很好地将国家和地方机构, 并结合原有的村民组织一起, 能高效推进农村发展建设, 具有很强的灵活性, 如韩国的“新村运动”[8]。日本的乡村建设, 由中央政府起主导作用, 且成立各种乡村协会, 引导村民自发参与到环境保护工作中[9]。以政府为主导的组织方式是一种自上而下的组织方式, 具有很强的高效性。

采取自下而上由地方驱动的方式进行规划和项目管理, 这种组织方式主要是由地方社区驱动和地方社区各社会部门的合作方式[16], 如欧盟的乡村建设采取“引领+”模式。
 

5 国外乡村振兴发展的投融资渠道

发达国家乡村发展的投融资渠道, 主要是通过财政支持农村发展, 如农业生产补贴和中小企业发展补助等[17]。如德国乡村发展的建设资金主要来源联邦政府、州政府、土地所有者和其他团体的融资;韩国的“新村运动”主要依靠中央、地方政府融资, 采取直接补贴或以优惠利率提供贷款及税务减免等形式, 来支持乡村企业创立、建设及日常运营。然而, 对于税基普遍较弱的大多数发展中国家, 对农村发展的直接援助 (如赠款和补贴形式) 并不普遍, 而倾向于将重点放在低成本和无成本的政策选择上, 如贷款、信贷、税收优惠和免除政府征税或收费等相对较为普遍。
 

6 林业在国外乡村振兴发展中的主要作用

林业在乡村发展中的作用, 主要有以下3个方面。 (1) 维持农村生态平衡的功能。主要表现在森林的集水保护、保持和保育水土保护、保护动植物物种多样性等。同时, 森林的生态效益可以为农业生产提供辅助作用, 有助于提高农业生产率。 (2) 增加农村当地消费产品的供应和居民的收入。薪材和木炭是农村及部分城市地区的主要能源来源, 木材是农村当地建筑、围栏和家具的材料来源, 蜂蜜、蚕茧和木材等其他产品是农村居民的主要收入来源。 (3) 提高木材工业用途的效益。工业用途的木材一定程度有助于增加农村居民的就业和收入。

林业在乡村振兴发展中具有重要作用, 各国在林业的公共支出方面投入较大。本文列出了部分发达国家及中国的森林收入与公共支出数据, 详见表1所示。

2000—2010年发达国家的森林收入与公共支出存在差异性。韩国、英国等的森林收入和公共支出整体上呈增加趋势, 美国的森林公共支出增加明显。中国与韩国和日本比较, 中国的公共支出最大, 但是韩国的森林收入大于中国和日本, 这主要是由于韩国在“新村运动”中, 大力建设与完善基础设施, 以及进行专业人才教育培训等活动, 从而使森林收入大大提高。

 

7 启示

(1) 乡村发展规划方面, 建议中国在乡村振兴发展过程中, 不断完善乡村地区的基础设施和重视社区参与决策, 同时兼顾环境和文化建筑的保护, 使其免受破坏。

(2) 乡村旅游方面, 在吸收发达国家发展经验的同时, 中国应采取一系列政策和提供资金支持, 支持乡村旅游、乡村民宿等乡村产业的发展, 特别是要从法律上给予保障。

(3) 组织方式方面, 中国目前采用的是自上而下的组织方式, 即以政府为主导、民众参与的形式, 符合中国国情。中国在乡村振兴发展中, 应该重视民众参与度, 建立相应的地方机构 (如协会等民间组织) 等, 实现乡村发展的高效灵活管理。

(4) 投融资渠道方面, 建议中国在税收允许范围内, 进一步加大农业生产补贴和加大对中小企业发展扶持, 同时积极鼓励私营企业在获取自然资源用于商业用途时积极参与乡村振兴发展。

(5) 乡村林业发展方面, 从表1可知中国2000—2010年的森林收入和公共支出整体上呈增加趋势, 2010年支出/收入约21.7, 大于2000和2005年的4.7和15.8, 说明目前国内对林业的投入大幅增加, 但是收入并未出现相应涨幅。因此建议, 中国在林业公共支出方面, 增加对林道建设及林业基础设施建设的资金投入, 并定期对一线林业工作人员进行专业技能和管理方面的培训, 以实现林业资源可持续利用, 增加林业收入。（作者：王林龙 余洋婷 吴水荣）