乡村振兴下的特色小镇土地流转问题研究综论
在中共十九大提出乡村振兴战略的指导下, 特色小镇建设得到快速发展。文章综述了特色小镇建设中的土地流转现状;分析了特色小镇建设中的土地规划不足、乡村土地流转风险、以及工业化的土地流转中资源配置失当问题;并提出创新特色小镇各项扶持政策, 以期推动特色小镇的长期发展和农业的产业振兴。
一、引言
有学者指出, 自80年代中期以来, 农村土地所有权和承包权分离后家庭承包制的红利基本完全释放, 乡村农业的比较劣势更加突出显现 (1) 。特别是近年来, 城镇化在推动社会经济快速发展的同时, 也给乡村带来许多矛盾;“三农”问题严重, 甚至部分农民外出打工时, 对土地做出丢弃但不弃权的抛荒处理。
2017年10月, 习近平同志在十九大报告中指出:农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题, 必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重, 实施乡村振兴战略。而在实施乡村振兴战略中, 特色小镇建设成为乡村振兴的重要平台和载体。特别是在特色小镇快速发展建设情况下, 确保2020年中国耕地保有18亿亩以上, 从而使得特色小镇建设中的土地流转和提高土地规划利用的问题日益突显出来。
与此相关的土地流转问题也愈来愈引起学术界的关注, 根据其研究内容分为: (1) 土地的规模经济与规模报酬研究, Hayami等 (1985) 根据众多国家的农业生产函数, 认为发达国家农业规模报酬递增显著, 而发展中国家农业规模经济不明显 (2) 。胡初枝 (2007) 利用江苏铜山县的数据, 得出土地经营规模与农业生产绩效之间存在正向的影响, 土地经营规模增大使得土地资源要素更加能够优化配置 (4) 。陈杰和苏群 (2017) 依据实证检验认为土地流转以及土地流转后土地规模对土地生产率有影响, 但是规模经营均存在适度问题 (5) 。 (2) 特色小镇建设发展的研究。张洁 (2016) 在总结余杭梦想小镇等成功经验的基础上, 提出要对特色小镇产业发展进行科学布局用地规划, 合理确定特色小镇产业, 防止小镇工业用地规模过大, 避免土地被无序利用 (6) 。强海洋等 (2017) 认为特色小镇建设的核心问题是土地问题, 提出土地规划导向和土地资源节约利用, 防止特色小镇地产化 (7) 。张鸿雁 (2017) 从特色小镇建设的基础理论的研究入手, 提出了中国特色小镇建设创新的理论依据和其发展建设应该规避的问题 (8) 。 (3) 从土地确权流转角度研究, 张雷等 (2015) 利用江苏昆山的案例, 得出在农地集体所有权不变的条件下, 将农户拥有的承包经营权划分为承包权和经营权, 确权确股不确地政策可以降低成本, 提高收益 (9) 。高强和张琛 (2016) 在土地流转经营权的基础上, 利用广东省顺德地区和中山市确股案例, 分析确权确股不确地这种流转制度的条件和优劣, 提出了相关流转的建议 (10) 。刘卫柏等 (2018) 按照土地"三权"分置的原则要求, 探索农村土地流转规模经营和要素配置失衡等问题 。
综上所述, 在相关的土地流转和规划的基础上, 笔者根据习近平总书记提出的乡村振兴的战略思维, 曾经指出, 利用张培刚发展经济学理论, 综合分析特色小城发展建设中的土地流转问题, 以期对特色小镇发展提出有益的建议。
二、特色小镇建设中土地流转的现状
笔者曾经以江苏为例指出, 2017年江苏有14个小镇入选我国第一批特色小镇。而在第二批特色小镇中江苏有15个小镇入围。关于特色小镇的定义, 主流分为两类, 一类是浙江省的拥有丰富民营经济而建成的“非区非园”的特色小镇;另一类就是国家制定的有行政建制的特色小 (城) 镇。由于每个小镇所拥有的资源和环境不同, 后者在我国已建276个特色小镇中, 更具有代表性 。
(一) 特色小镇是实施乡村振兴的重要平台
乡村振兴需要依赖产业发展, 而特色小镇成为乡村产业发展的载体, 因此也成为乡村振兴的重要平台。特色小镇中的农业产业发展需要一定的技术资金, 农村通常不能具备, 如果仅仅依靠城市供给, 很大程度上受到城市地理空间的约束。乡村振兴战略背景下特色小镇建设将会链接着城市和乡村, 成为新型城镇化下农村未来发展的方向。而特色小镇建设中的生活设施、公共服务以及生态环境, 能够发展成为乡村产业的重要平台。因此特色小镇也成为实现乡村振兴、城乡一体化的重要的载体。特色小镇的建设有助于推动乡村产业转型升级。特色小镇建设是以特色产业为基础, 使乡村的农业、工业、旅游、文创等产业融合发展的过程, 是优化乡村产业布局, 加强绿色供给的乡村经济发展方式。特色小镇利用农村产业的整体建设, 能够使得农业向规模化、工业化迈进, 促进传统农业产业的转型升级。
(二) 特色小镇建设发展迅速
有学者以江苏为例, 2016年8月, 江苏省的南京桠溪镇、无锡丁蜀镇、徐州碾庄镇、苏州甪直镇、苏州震泽镇、盐城安丰镇、泰州溱潼镇成为国家特色小镇建设的第一批7个小镇 (12) 。2016年底, 江苏省提出《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》, 明确了江苏特色小镇的总体要求, 并提出“坚持市场主导, 多元化构建小镇建设主体, 创新建设模式、管理方式和服务手段”, 同时“坚持节约用地, 集约化提升土地资源配置效率”。2017年5月江苏省发改委公布了全省13个设区市的25个产业小镇入选首批省级特色小镇创建名单。确定了到2020年, 培育建设50~100个旅游风情小镇的目标。江苏省农委决定启动“12311”创新休闲农业省级特色品牌培育计划, 计划用3~5年时间培育100个农业特色小镇。
(三) 特色小镇建设中的土地需求较大
笔者曾经指出, 特色小镇不仅是新型城镇化建设的载体, 也成为乡村振兴的平台;随着特色小镇建设的数目和规模的增加, 将会愈发突出小镇建设中对土地流转的需求。如果按照浙江的特色小镇确定的小镇范围应不超过3平方公里。根据统计, 我国首批次127个特色小镇, 平均建设用地规模约为6.68平方公里, 最大的是我国天津市中塘镇, 其建设用地规模约为56平方公里。据调查, 江苏省除25个创建省级特色小镇外, 江苏省内还有一些镇、村也在计划创建特色小镇, 再加上7个入选国家首批特色小镇培育的镇, 这些小镇在建设中的扩张, 将进一步增强特色小镇对土地资源的需求。形成缺少科学规划, 过于追求超规模, 忽视土地利用率的特点 。
(四) 乡村中土地流转规模和费用上升
特色小镇建设中乡村土地流转规模具有一定的市场化特点。据调查, 各地都探索土地流转的新模式。新模式的共性要求:土地经营主体在土地上的生产和规模全由市场的引导决定。以江苏为例, 如宿迁市石集乡、淮安市铁佛镇就依据市场龙虾消费的持续扩大以及绿色生态大米受到消费者追捧的状况, 快速建设稻田养殖产业, 总计面积约有3万亩, 乡村土地的流转费用上升。江苏省种植业的经营主体的土地流转平均成本费用由2004年的90元/亩迅速上升到2016年的557.5元/亩, 年均上涨16.4%。虽然土地流转费用上升给土地承包者的农民增加收入, 但使得土地转入者 (农业经营主体) 利润减少, 甚至达到亏损, 部分地区更是出现了弃耕现象。
三、特色小镇建设中土地流转的问题分析
随着特色小镇建设的加快, 特色小镇对土地的需求也就会加快。如何在特色小镇的发展中促进乡村发展, 使得农业产业规模化、现代化经营土地流转便成为重要的问题。即土地流转问题, 是乡村振兴的核心和前提。
(一) 特色小镇建设中土地规划存在不足
1. 特色小镇的土地流转规划管控困难。
笔者曾经指出, 特色小镇建设的土地利用规划是国家控制和引导用地的重要方式, 具有指导性和超前性。特色小镇作为乡村振兴的平台, 发展较快。到2020年, 江苏省建设和规划中的特色小镇建设约有100多个, 呈现遍地开花的局势。可是有些地方政府依然用GDP考核为主导的政绩考核观, 期望特色小镇建设中将会出现土地增值收益。因此, 缺少特色小镇建设的土地规划, 从而造成乡村土地资源的浪费。另外, 有些地方政府忽略了对乡镇级土地流转规划总体布局的管控, 因而造成特色小镇建设用地规模失控 。
2. 当前特色小镇土地规划制度使得部分项目落实困难。
笔者曾经指出, 在产业振兴背景下, 特色小镇建设中乡村产业的振兴将会受到特色小镇的规划以及农业产业政策的调整。国家已批复的土地利用总规中仅有几种情况可以对规划进行修改, 而乡村项目的土地建设暂时没有被列入可调规政策范围, 从而使得特色小镇在建设中难以满足乡村振兴战略对土地流转的需求 (1) , 使得部分产业发展项目不能落实。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求, “一般建设项目不得占用永久基本农田, 重大项目选址确实难以避让永久基本农田的, 通过国土资源部用地预审;用地转用土地征收依法依规报国务院批准 (13) ”。在上述意见以及特色小镇的实际建设中, 国家对重大项目层级有明确表述。
因此, 在乡村耕地流转的严格保护和小镇土地使用规划条件下, 特色小镇中的乡村产业振兴所涉及到的新产业项目能不能落地, 需要各级地方政府的土地管理者进行制度创新来解决。
(二) 特色小镇建设中乡村土地流转存在风险
1. 乡村土地流转中违约问题仍较突出。
笔者曾经指出, 虽然特色小镇发展较快, 但土地流转市场还处于不太成熟的初始阶段, 规范性较差;各类违约纠纷比较普遍。第一, 绝大部分土地流转是在村民内部之间进行的口头协议下的自发流转。他们没有签署正式合同, 也没有到乡镇政府备案, 因而存在法律问题的隐患。第二, 各类种植大户以及农业产业经济组织在与村民签订土地流转的书面合同时, 存在合同内容约定不清、条目不明确等问题, 合同的执行保障同样缺乏。第三, 特色小镇的政府在土地流转中为了上级的流转任务和地方经济的发展需要, 可能存在压低流转价格或是强迫农民流转的现象。
2. 土地价格高低不同, 流转价格存在上涨空间。
根据张培刚的发展经济学的理论观点, 土地资源的价值将会受到地域不同、肥沃差异、运输的难易、是否追加投资资金等因素影响而存在差异。即使是相同的一块土地, 也会由于地块的周边环境建设和外部的基础设施投资而发生价值变化, 导致乡村的每块土地的价值在理论上都是不尽相同的。因此, 乡村中土地流转市场的价格仅仅允许从宏观经济的角度上进行一般的描述, 而不能从微观上进行价格差异的表述。另一方面, 各地发展速度不一致, 乡村的土地流转价格差异也很大, 各地特色小镇的快速发展给村民带来涨价的期望, 这就给乡村的土地流转实施带来较大困难。
(三) 乡村振兴中土地流转出现资源配置不当
1. 耕地的碎块化影响现代农业规模效率。
笔者曾经指出, 乡村振兴背景下特色小镇建设过程中, 农业工业化的发展是个主要的目标。农业耕地的适度规模经营成为达成这个目标的前提条件, 也成为实现农业的工业化和现代化资源保障;为此, 土地、劳动和资金等生产要素的优化配置, 各类农业机械和生产设备等资源合理调配, 就尤为重要。只有让农业各个要素效率得到充分发挥后, 才能提高农业产业的生产效率以及实施产业转型。据清华大学中国农村研究院2016年的实地调查, 发现我国大多数乡村中老人和妇女已经转为土地承包方的耕作主体。虽然她们拥有乡村土地的承包权、经营权, 但这些老人和妇女不仅缺少农业生产所必须的机械设备, 也缺少掌握农业新技术的能力, 从而不能进行规模化的耕种。同村的种粮大户虽然有各种农业机械, 但由于乡村耕地分散, 农户抛荒也不流转, 造成土地碎片化, 终难连片。由此影响了现代农业生产效率的提高, 限制了乡村振兴战略的实施 。
2. 耕地流转价格上升影响农业的现代化发展。
乡村耕地流转价格持续上升, 已经成为特色小镇中农业规模经营组织的生产成本增加的重要影响因素, 同时也打击经营组织从事农业规模生产的积极性。如江苏省乡村当前耕地流转价格通常为500~600元/每亩, 有的高达每亩800元以上。对于乡村的规模经营组织而言, 在风调雨顺的自然条件下, 每亩还有200~500的利润;一旦发生自然灾害时, 规模经营组织盈利就非常困难, 亏损将会大概率的发生。如果乡村土地流转价格上升迅速, 将会有损于农业产业中各个要素的优化配置。同时, 在市场作用的情况下, 特色小镇的基层政府对乡村土地流转价格不能够进行干预。因此, 土地流转价格上涨如果不加控制, 必定影响农业的规模经营, 影响粮食产量, 影响农业资源优化。
四、乡村振兴下的创新特色小镇建设的土地流转政策建议
在振兴乡村战略背景下, 特色小镇建设快速发展, 治理土地问题相当突出。如何解决特色小镇的土地规划、乡村土地的流转以及规模化经营等问题, 需要地方政府因地制宜地进行土地流转的创新, 为此提出如下建议。
(一) 创新小镇建设中土地规划政策
笔者曾经指出, 在江苏的特色小镇建设过程中, 要根据城乡一体化发展、乡村工业化和农村产业转型等总体来创建特色小镇的土地规划制度。在制度中要考虑特色小镇建设的土地利用规划, 明确特色小镇的规模和发展界线。即制定特色小镇的开发界线、乡村基本农田保护界线, 优化特色小镇发展建设界线等, 而且预留特色小镇发展的弹性空间。规划可细分为住公共服务用地、居住用地、工业产业用地、农业基础设施用地, 以确保特色小镇建设在生活、生态和生产三方面实现统一发展。
(二) 推行小镇中乡村土地合理流转, 发展农业的适度规模经营
有学者认为, 特色小镇中的土地流转, 是乡村农业适度规模经营的前提, 也是农业产业发展的前提条件。在保护村民的近期和远景利益上, 合规合法地实行特色小镇中的乡村土地流转。创新和优化乡村集体土地所有权、承包权和经营权的三权分置多种规范, 使得村民的土地承包权长期稳定, 经营权可长期可短期且灵活流动 (14) 。要加强特色小镇的农村土地产权交易市场建设。制定合理的土地流转价格范围, 鼓励和规范土地流转交易, 完善土地流转合同管理;制定工业和服务业及相关资本的准入门槛。要制定特色小镇土地流转政策法规。使土地经营权可以抵押贷款、土地承包权能够有偿退出, 土地经营权可以入股分红, 制定农业产业化、规模化经营制度;确保土地得到有效的流转。
(三) 小镇政府加强农地适度规模经营主体的各项政策扶持
笔者曾经指出, 特色小镇需要加强对农村土地规模经营主体土地流转的政策扶持。一是对规模土地经营者进行农业生产扶持。鼓励土地规模经营组织进行土壤改良, 鼓励对农业设备和资金进行长期投资, 赋予经营主体未来优先获得农地承包的流转经营权等 (1) 。二是金融部门应对参与农地流转、发展规模经营的组织或个人给予信贷支持。允许他们使用在乡村土地流转中获得的土地经营权等进行抵押而获得贷款。三是保险部门制定土地规模经营的保险业务。降低规模经营的组织或个人遭受自然灾害的风险, 可以首先开展农村合作社内部的信用合作和乡村的土地股份合作保险业务。（作者：陈玉山）