从长远来看，理顺政府与市场的关系和中央与地方的关系，有利于健全专项债券管理制度，促进地方政府债券市场良性发展。中央与地方财政关系方面，需要进一步深化财政分权改革，逐步完善专项债券举债权。政府与市场关系方面，需要明确专项债券功能定位，将其投向范围限制在不能或不宜市场化运作的收益性公益项目，并打破债券市场刚性兑付，减少地方政府隐性担保。
一、完善地方政府专项债券举债权
建立新型央地事权、支出责任和财力划分关系，是强化专项债券管理的长期机制。为了减少财政赤字造成的“被动负债”，需要改进中央和地方财政制度。具体来说，要对中央和地方之间的事权和支出进行科学的划分和界定，在重大基础设施建设、重大工程、宏观调控等方面，适当加大中央的支出责任。同时，应进一步完善地方税制，扶持地方主体税种，促进地方财政收支平衡。
从目前专项债券的发行情况来看，大量资金被投入市县级基础设施建设等领域，且市县级地方政府也将在加速城镇化过程中承担大部分支出责任。因此，在举债主体方面，可以在一定范围内赋予市县级地方政府自主举债权，将发行、偿还主体适当下放到授权的项目主体或者运营主体上，更好隔离地方政府与项目风险。具体可由计划单列市扩展至地级市，再逐步扩展至县级，并根据资本市场的完善程度和财政管理制度进行调整。同时，也可以通过对下级政府的专项债券进行监管，防止各级地方政府盲目发行债券。在举债规模方面，将我国现行的“自上而下”的“总量控制”政策，结合基层财政实际需要，改为“自下而上”的申报模式。各市县根据本地区经济建设需要及项目情况，对本地区的专项债券发行需求进行估算，并将其提交给省级政府供其参考，然后由省级政府汇总本地区的整体债券发行需求，并根据债务存量、风险程度等因素对其进行相应的调整，并上报国务院供其参考，最后由全国人大确定发行额度。
二、功能定位回归服务地方收益性公益事业
中国经济改革采取渐进改革的策略，在政府与市场的关系上探索出极具特色的动态演进路径，塑造了中国特色的政府—市场关系。专项债券作为重要的财政政策工具，同时也是地方融资工具，既涉及政府宏观调控，也涉及微观经济活动。需要平衡专项债券的经济增长功能和地方事权功能，既要稳增长，也要防风险。因此，应当明确地方政府投资建设专项项目的边界。地方政府投资按照性质可以分成三类：纯收益、纯公益和收益与公益混合。对于纯收益的项目，应该完全交给市场去投资；对于纯公益类项目，应该交给一般债券融资；收益和公益混合的项目，应该交给专项债券融资。为了降低地方政府对非收益性公益项目发行专项债券的动机，需要缓解地方政府发展压力，实现融资平台的市场化转型，发挥城投债对社会资金的引导作用。对融资平台做到“疏堵结合”，在剥离融资平台政府融资职能后，引导其参与经营性项目，在约束债务融资的同时，提高其财务信息的透明度和真实性，增强其盈利能力。
专项债券既有公益性目标，又要符合收益性要求。事权功能与经济增长功能则是专项债券的价值目标在功能定位上的体现，在两者之间保持平衡，对防范化解地方政府债务风险至关重要。专项债券事权功能定位具有公益性、地方性、收益性，但过于强调经济增长功能定位导致了专项债券中央集中化、财政政策化以及杠杆化。因此，需要明确专项债券资金投向的领域和范围，逐步平衡公益性事权功能与促进经济发展功能，压实地方政府的主体责任，真正贯彻“中央不救助原则”。专项债券作为地方政府举债融资的方式之一，是为解决地方公共产品和服务提供问题而设立的，其使用范围应限定在地方公益性和基础性项目。但是，此类项目的长远社会效益高于短期经济效益，实现项目收益与融资自求平衡比较困难。因此，防范化解债务风险，必须杜绝盲目举债，必须做好项目平衡测算。
三、 破除地方政府对专项债券的隐性担保
地方政府隐性担保问题存在的根本原因在于地方政府信用与项目信用的混同，造成发行主体与项目之间风险隔离不完全。首先要解决专项债券利率市场化不完全，难以体现项目风险溢价的问题。为此，要阻断地方政府通过行政干预影响地方政府债券定价的可能，防止地方政府对专项债券招标发行的行政干预和窗口指导，禁止地方政府通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预债券发行定价，使债券发行利率合理反映债券种类差异和项目差异。同时，专项债券需要采取类似商业项目的评级、监管方法，使其发行利率取决于项目收益和市场接受度，强调以市场化、法治化的方式进行清算偿还。因此，还要完善我国信用评级机制和体系，使得信用评级能够真实反映专项债券对应项目的收益预期和信用风险。
省级政府应当逐步淡化对新增专项债券担保兜底的印象，打破债券市场的刚性兑付，使得风险被真实、合理地定价，使投资者认识到风险收益的匹配性，并全面推广柜台发行方式，丰富投资者结构。地方政府授权所对应项目的项目主体或者运营主体作为专项债券的发行主体和偿债主体，根据项目特点发行相应债券，并以项目的预期收益作为偿还来源。同时，专项债券失去省级政府的信用背书后，融资成本也会有所提高，这符合市场规律，有利于完善专项债券“项目制”运行逻辑，防止债务风险再次聚集。
四、结语
专项债券作为地方政府稳投资、促增长的重要工具，规模快速增长，对其运行进行风险检视和路径调适以防范化解债务风险显得尤为重要。专项债券应然设计体现了“项目制”运行逻辑，借助该运行逻辑，可以清晰把握专项债券额度管理、发行定价及资金管理中的问题。经过对专项债券“项目制”实然运行偏离应然设计所导致规模与结构风险、监管风险的检视，可以发现政府和市场的关系与中央和地方的关系构成了理解和应对专项债券“项目制”运行问题的框架。因此，以完善地方政府举债权、明确专项债券服务于地方收益性公益事业以及破除地方政府对专项债券的隐性担保作为回归专项债券“项目制”设计的突破口，具有规范地方政府举债行为、完善专项债券制度的现实意义。(作者：王珍莲)
