2025年专项债规模预计突破4.5万亿元，投向领域从10个扩展至22个，如何巧妙运用这一政策工具，实现"借得巧、还得上"，成为各地政府的必修课。
一、化债进程过半：专项债角色正在发生深刻转变
地方政府隐性债务化解工作已进入下半场攻坚阶段。财政部最新数据显示，2024年以来累计落地化债资金达63225.88亿元，占2028年之前需化解的隐债余额的比重为51.4%，化债进度已然过半。这一里程碑式的进展标志着我国地方债务风险防控取得了阶段性成果，但剩余任务的艰巨性不容小觑。
截至2025年8月，已有广东、北京、上海三个省级行政区宣布完成"全域隐债清零"目标，另有22个地级市及113个县区也宣告实现隐性债务全面化解。特别值得注意的是，内蒙古于今年7月29日宣布退出化债重点省份，这一突破性进展为其他债务压力较大地区提供了可资借鉴的经验。
在这一背景下，专项债券在化债过程中的角色正在发生深刻变化。从最初的单纯建设资金工具，逐渐转变为兼具化债与发展的多功能政策工具。2026年地方化债将进入深度攻坚阶段，专项债券管理机制迎来了从"正面清单"到"负面清单"的重大转变。这一根本性变革不仅扩大了专项债的投向范围，更对资金使用效率和风险管理提出了更高要求。
当前专项债政策呈现出明显的"双轮驱动"特征：一方面继续支持必要的基础设施建设，另一方面则更加注重对新兴产业和民生领域的倾斜。这种转变反映了政府希望通过专项债工具既解决短期债务问题，又培育长期经济增长点的战略考量。
二、政策重大变革：从"正面清单"到"负面清单"的管理模式转型
2025年专项债管理机制迎来根本性变革。传统的"正面清单"管理模式被"负面清单"管理模式所取代，这一转变意味着除了明确禁止的领域外，其他项目均可采用专项债融资。这种管理模式的创新极大地提升了专项债使用的灵活性和适应性。
在具体政策参数上，专项债投向领域从原来的10个大幅扩展至22个，资本金使用比例上限从25%提升至30%，新增额度预计突破4.5万亿元。这一扩容为地方政府提供了更灵活的融资空间，同时也对项目筛选和风险管理能力提出了更高要求。
负面清单明确禁止专项债用于楼堂馆所、形象工程、一般竞争性产业等领域。2025年6月审计署专项检查发现，部分地区存在挤占挪用资金、项目收益测算不实等问题，涉及金额超过1300亿元。这些问题暴露出在专项债规模快速扩张的同时，资金监管和项目管理的滞后性。
新规还强化了专项债项目的绩效管理要求。财政部明确表示，将建立专项债券资金使用绩效终身问责机制，对造成重大损失或恶劣影响的将严肃追责。这一举措旨在遏制以往存在的"重申报、轻管理"现象，确保专项债资金真正发挥效益。
值得注意的是，新政策还鼓励地方政府探索专项债与其他政策性金融工具的协同配合。例如，允许专项债与开发性金融、政策性保险等工具组合使用，形成资金合力，提高项目融资的可获得性和可持续性。
三、借得巧：专项债使用范围大幅扩容与创新应用
3.1 新兴产业基础设施全面开花
专项债首次将信息技术、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天等战略性新兴产业基础设施纳入支持范围。这一扩容显著拓展了专项债的服务领域，使其更好地服务于国家创新驱动发展战略。
北京市已率先发行100亿元专项债投向政府投资引导基金，重点支持集成电路、人工智能等产业。该基金采用"母子基金"架构运作，通过市场化方式吸引社会资本跟进投资，预计可带动超过500亿元的社会投资。江苏、广州迅速跟进，分别安排90亿元、20亿元新增专项债投向省市级基金，形成了良好的示范效应。
3.2 传统基础设施智能化改造提速
专项债继续支持高速公路扩容改造、机场航站楼智能化改造等传统基建项目，但更加注重与新技术、新需求的结合。特别是在城市供水管网漏损控制、燃气管道老化更新等民生领域，专项债支持力度明显加大。
广东省2021-2024年水利专项债投入达879亿元，推动供水管网"三同五化"改造，通过"肥瘦搭配"模式实现收益覆盖融资成本。该省创新性地将盈利性较强的水资源开发项目与公益性较强的管网改造项目打包实施，既解决了资金平衡问题，又提高了整体项目的综合效益。
3.3 城市更新与民生工程需求激增
专项债明确支持老旧街区改造、完整社区建设、县级医院提标等民生领域项目。2025年，全国计划改造城镇老旧小区5.3万个，涉及专项债资金超过2000亿元。这些项目虽然直接经济效益有限，但社会效益显著，通过改善民生促进消费和经济增长。
在具体实施过程中，各地探索出多种创新模式。例如，将老旧小区改造与充电桩建设、5G网络布局等新基建项目结合，既改善了居民生活环境，又为后续运营收益创造了条件。部分城市还尝试将改造后增加的停车位、广告位等经营性资产收益作为专项债偿还来源。
四、还得上：收益平衡与风险防控机制创新
4.1 项目收益平衡压力与创新解决方案
尽管政策允许财政补助资金作为偿债来源，但专项债仍需遵循"收益覆盖本息"原则。部分中西部地区因项目收益不足，专项债发行进度滞后。针对这一问题，各地探索出多种创新解决方案。
"肥瘦搭配"模式成为普遍做法，即将收益性项目与公益性项目捆绑实施，用前者的收益弥补后者的缺口。但这种做法需要谨慎评估项目间的关联性，避免简单拼凑。另一种模式是建立区域综合收益平衡机制，在一定区域内统筹多个项目的收益和支出，实现整体平衡。
此外，一些地方开始探索专项债与REITs的衔接机制，通过将建成后的优质基础设施项目发行REITs，提前收回投资用于偿还专项债，形成投资良性循环。这种模式不仅解决了偿债资金来源问题，还为基础设施投资提供了新的退出渠道。
4.2 合规性风险防控体系构建
"负面清单"管理模式要求建设企业严格审核项目合规性，避免参与"明股实债""虚假包装"等违规操作。2025年以来，财政部进一步强化了专项债项目的合规性审查要求，建立了多部门联合审核机制。
各地正在加快构建全流程风险防控体系。在项目申报阶段，加强可行性研究和收益测算审核；在资金使用阶段，实行专户管理、全程监控；在偿还阶段，建立偿债准备金制度，确保按时足额偿还。同时，引入第三方评估机构对项目进行独立评估，提高透明度和公信力。
4.3 资金使用效率提升措施
专项债实行"自审自发"试点后，项目审批周期缩短，但资金监管更严。多地要求建立偿债备付金制度，对资金闲置超6个月的项目强制收回额度。这一举措有效解决了以往存在的"钱等项目"问题，提高了资金使用效率。
财政部还建立了专项债资金使用进度月度通报制度，对资金拨付慢、使用效率低的地区进行预警和约谈。同时，鼓励地方政府采用EPC、PPP、EOD等模式加快项目进度，确保专项债资金及时形成实物工作量。
五、创新突破：专项债与PPP的有机融合与发展
2025年8月，国办函〔2025〕84号文出台，允许地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。这一政策突破打破了长期以来专项债与PPP项目相互隔离的状态，实现了政府债券资金与市场化融资的有机融合。
这一创新为PPP项目提供了新的资金渠道，有助于解决部分PPP项目面临的融资难题。特别是对于已进入运营阶段但面临资金缺口的PPP项目，专项债资金的注入可以有效缓解短期压力，保障项目持续稳定运营。
对已运营项目，新规要求地方政府将运营补贴等支出责任纳入预算管理，并可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题。这一规定既维护了政府信用，又保护了社会资本合法权益。
在实践中，需要注意防范专项债与PPP结合可能产生的风险。特别是要避免形成新的隐性债务，严格区分政府支出责任与项目公司债务，确保各类资金依法依规使用。同时，要进一步完善绩效评价机制，确保资金使用效益。
六、典型案例深度剖析：泉州老旧电梯更新项目的融资创新实践
在住宅老旧电梯更新领域，泉州市提供了一个值得深入研究的专项债创新案例。该市共有19个项目获得超长期特别国债资金1.6亿余元，这些资金重点支持使用年限在15年以上且安全评估意见为需要重大修理、改造或报废更新的住宅老旧电梯的更新。
该项目覆盖全市13个县域，惠及3.65万户居民，共计1087台电梯得到更新改造。项目成功的关键在于创新性地采用了"专项债+特别国债"的组合融资模式，解决了纯公益性项目收益不足的问题。
具体而言，该项目通过三个渠道实现资金平衡：一是居民适当出资，体现"谁受益、谁负担"原则；二是专项债资金投入，形成固定资产；三是特别国债资金提供补贴，弥补资金缺口。这种多层次、多元化的资金筹措机制，为同类项目提供了可复制的经验。
在项目实施过程中，泉州市还探索出了"统借统还、区域平衡"的管理模式。由市级平台统一融资、统一建设，再通过区域内其他盈利性项目收益进行整体平衡。这种做法不仅降低了融资成本，还提高了项目建设和管理效率。
项目建成后，通过电梯广告、充电桩等附加服务产生持续收益，这些收益纳入专项债偿还资金来源。同时，更新后的电梯改善了居民生活质量，提升了房产价值，产生了显著的社会效益和经济效益。
七、2026年展望：化债新规下的专项债发展趋势与应对策略
7.1 政策导向与化债目标
2026年专项债政策将继续保持战略定力。山东省已明确要求确保2028年年底前存量隐性债务"清零"，并严格落实一揽子化债方案。青岛市城阳区更是提出在2025年9月底前实现7%以上高息债务全部"清零"的目标。这显示了地方化债的决心和力度。
随着化债工作进入深水区，专项债政策将更加注重与财政可持续性的平衡。预计将进一步优化专项债期限结构，适当延长债券期限，降低短期偿债压力。同时，可能建立专项债偿债准备金制度，增强偿债能力。
7.2 工具协同与资金合力
专项债与超长期特别国债的协同效应将进一步增强。2025年拟发行超长期特别国债1.35万亿元，较2024年增加3000亿元，其中8000亿元用于"两重"项目建设，5000亿元用于"两新"政策，与专项债形成互补效应。
这种协同不仅体现在资金规模上，更体现在项目层面的配合。超长期特别国债重点支持周期长、回报低的重大项目，而专项债则更加灵活地支持收益相对明确的项目。两者相互配合，可以更好地覆盖不同类型的基础设施投融资需求。
7.3 行业格局与市场机会
行业竞争格局将面临重塑。政策鼓励社会资本通过PPP、特许经营等方式参与专项债项目，但央企、国企凭借资源优势占据主导地位。中小建设企业需聚焦细分领域（如装配式建筑、智能建造），通过差异化竞争突围。
对于市场参与主体而言，需要密切关注专项债政策变化，及时调整业务策略。特别是要加强对新兴领域的研究和布局，如新能源基础设施、数据中心等，这些领域既是专项债支持重点，也符合产业发展方向。
八、结语：把握政策机遇，实现高质量发展
随着内蒙古在2025年7月宣布退出化债重点省份，更多地区正在积极推进"退名单"工作。到2025年末，全国退名单整体进展或可达到70-80%。这表明地方债务风险防控工作取得了实质性进展，为2026年深化化债工作奠定了良好基础。
化债已经进入下半程，2026年将是决定性的一年。专项债作为重要政策工具，如何在"借得巧"与"还得上"之间找到平衡点，考验着地方政府的智慧和能力。那些能够提前布局新兴产业基础设施、精准把握政策脉搏的地区，将在新一轮发展中抢占先机。
未来，专项债政策将继续朝着更加市场化、规范化的方向发展。地方政府需要进一步提高项目管理水平和资金使用效率，真正发挥专项债在稳增长、惠民生、防风险方面的多重作用。只有这样，才能实现高质量发展与债务风险防控的有机统一。
