近年来，专项债券成为政府筹集资金用于基础设施建设和公益项目的重要方式，尤其是在中国推动城镇化与社会发展过程中发挥了重要作用。然而，2019年发布的“厅字33号文”提出的政策指导思想在实际执行中遇到了一些难题，尤其是在银行积极参与专项债配套融资的过程中，由于项目的公益性质、收入结构及财政资金注入等因素的复杂性，导致专项债配套融资的合法性与合规性问题日益突出。本文将从项目选择、资产归属、实施方式、资金注入方式、收入分账等方面分析专项债配套融资的难点，并提出相应的政策建议。
Part.01 标的项目选择
专项债的使用应当严格遵循公益性项目的原则。在政策框架下，专项债适用于那些有一定经济收益的公益性项目。首先，项目必须具备公益性，例如市政基础设施和公共事业项目，这类项目的特征是无法进行商业化和市场化运营，且其收入主要来源于政府性基金，如土地出让金和政府投资的票款等。其次，所有的收入应归属于政府性基金收入，这类项目的收入仅限于财政收入，因此银行不能参与专项债的融资配套。对于既有政府性基金收入，也有其他经营性专项收入的项目，银行可以参与配套融资，但须确保专项债还款顺利。
Part.02 资产归属与收入性质
专项债项目大多是公益性基础设施项目，项目产生的收入应为政府性基金收入及专项收入。根据财政制度，这些收入属于预算收入，是政府依法征收的相关费用，资产归属于国家。例如，土地出让收入和政府投资公路票款都应归财政收入。对于企业实施的传统项目，资产应该归企业所有，而产生的收入应为合法经营收入。这类收入不能计入政府性基金收入或专项收入，除非项目的资产归属或性质发生变化。
例如，生态治理项目通过改善环境、改变土地用途产生的土地出让收入应归为政府性基金收入。而若企业实施该项目，则其无法收取相应收入，因此不可能以政府性基金收入为项目资金来源。
Part.03 项目实施方式
专项债的实施方式对项目的执行至关重要。一般来说，项目由政府相关部门组织实施是最顺畅的方式。这类项目的资金、资产和收入都纳入政府预算管理，按照政府会计制度核算，配套融资可以纳入债务预算并按计划偿还。相较之下，如果项目由企业实施，资产归属和收入性质将发生重大变化，企业的市场化运营特性和公益性项目的性质会产生冲突，项目收入也可能由政府性基金收入转化为企业的经营收入。这会破坏资金平衡，增加融资难度。
因此，建议采取特许经营模式，即项目建设完成后，资产归政府所有，政府授予社会资本方一定期限的特许经营权，项目的收入转化为用户支付费用，用于偿还融资、回收投资并获得回报。
Part.04 专项债资金注入方式偿还义务
专项债资金注入企业的方式多样，常见的有投资、建设补助、债务性资金等。若专项债作为投资资金注入，通常应计入企业所有者权益，企业无需承担偿还责任。但由于公益性项目不以盈利为目的，难以实现国有资本的保值增值，因此，建议不采用此方式。若通过建设补助的方式进行资金注入，则企业不承担偿还义务，可减轻投资者的压力，且项目的收入与使用者支付的费用相匹配，符合项目运作的逻辑。
若采取债务性资金注入，企业需要承担偿还责任，政府应明确还款安排。由于专项债本身有偿还责任，因此，政府可以为企业设定合理的还款计划。然而，项目产生的政府性基金收入和专项收入可能与预算管理不符（如土地出让金无法转化为企业收入），因此不建议这种资金注入方式。
Part.05 收入分账与偿还安排
根据政策要求，专项债项目收入应实施分账管理。政府性基金收入和专项收入要上缴财政，而剩余专项收入用于偿还银行配套融资。在政府直接投资的情况下，分账管理可以顺利进行。而若项目由企业实施，且专项债资金作为企业债务注入，收入全部归企业所有，银行将根据政府确定的专项债还款计划进行融资，分账管理的难度较大。因此，在企业实施的项目中，银行需严格审查现金流结构和专项债还款计划，确保融资的安全性与合规性。
专项债作为财政筹资的主要方式，属于政府负责偿还的债务。项目的顺利实施应由政府直接进行或委托代建，确保资金、资产和收入的合规性与合理性。若项目由企业实施，建议采取特许经营模式，明确专项债资金注入方式与偿还安排，银行则需要综合考虑项目现金流结构与专项债资金的还款计划，合理提供配套融资。对于政府以补助方式注入资金的金额，还应考虑投资人合理的回报要求与配套融资的偿还安排。
通过这些分析与政策建议的调整，专项债融资的执行将更加合法合规，有助于推动公益性项目的顺利开展，并确保财政资金的安全性与高效使用。
