党的二十大报告明确提出“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”，二十届三中全会进一步强调要“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，加快构建促进数字经济发展体制机制”。在这一政策背景下，“十五五”时期将成为数字经济从量变到质变、由规模扩张迈向价值深化的关键阶段，也是我国在第四次科技革命与产业变革中重塑全球数字竞争优势的战略窗口期。如何充分发挥新一代信息技术对实体经济的赋能效应、增强产业体系韧性与竞争力，已成为我国推动现代化建设与高质量发展的重要命题。本文从数字经济发展的重点领域出发，分析当前面临的主要挑战，并提出相应的政策建议与前瞻性展望。
“十四五”数字经济发展状况
“十四五”期间，我国数字经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现了规模扩张与质量提升的突破。
一是规模与质量双提升。“十四五”期间，我国数字经济从高速增长阶段迈向高质量发展阶段，实现了规模扩张与质量提升的双重突破。数字经济总量由2020年的39.2万亿元（占GDP比重38.6%）增长至2023年的53.9万亿元（占GDP比重42.8%），其中数字产业化规模同比名义增速达9.57%，高于同期数字经济整体增速，显示出数字经济结构持续优化与数字技术创新能力稳步提升。
二是数据要素市场化配置取得突破性进展。“十四五”期间，我国确立了数据资源持有权、加工使用权和产品经营权“三权分置”的产权框架，初步形成了多层次的数据要素市场体系。2024年，全国数据要素市场规模突破1600亿元，较“十四五”初期增长近3倍，预计2025年将增至约2042.9亿元。未来将形成以国家级数据交易平台为枢纽、区域交易中心为节点、行业数据平台为支撑的多层次数据要素市场格局。
三是算力基础设施建设成效显著。我国算力规模从2021年的140EFLOPS提升至2024年280 EFLOPS，全国在用数据中心标准机架数量突破880万架,人工智能产业体系初步构建，核心产业规模接近6000亿元。根据中国信息通信研究院测算，2016~2021年我国算力规模年均增速达46%，2021年算力产业规模约为2.6万亿元，通过其上下游直接与间接效应带动的经济总产出约10.4万亿元。
四是实体经济与数据要素加速融合。到2024年，工业互联网全面融入49个国民经济大类，具有较大影响力的工业互联网平台数量增至340余个，从试点应用迈向了规模化应用。农业生产信息化率在2023年提升至27.6%，为农业现代化与乡村振兴注入新动能。大数据、云计算与人工智能在电商、物流、在线教育等服务领域的深度应用，催生了社交电商、智慧物流和个性化学习等新模式，重塑了传统行业发展方式。
总体而言，“十四五”期间我国数字经济在规模和质量上均取得较大进展，但仍在核心技术“卡脖子”、数据安全与合规、产业转型不均衡以及国际规则博弈等方面面临挑战。展望“十五五”，需持续强化关键核心技术攻关，完善数据要素市场监管体系，深化实体经济数字化升级，进一步释放数字经济的创新潜能、增强数字经济全球竞争力。
“十五五”数字经济发展的重点领域与潜在空间
数字经济作为新质生产力的关键驱动力，以数据要素和信息技术为核心，对传统经济结构与价值创造机制进行系统性重构。展望“十五五”时期，我国数字经济将在以下五个战略领域释放更大的发展潜力。
人工智能技术和产业发展。“十四五”期间，我国人工智能产业已完成从基础理论研究到多元产业应用的初步生态构建，包括数据标注、模型训练与算法研发等关键环节。“十五五”时期人工智能产业将得到进一步发展。一是大模型技术将向制造、医疗、金融、教育等垂直领域纵深拓展，赋能深度不断增强。二是多模态交互将进一步整合感知、推理与表达能力，大幅提升智能化程度。三是人工智能将贯穿产品全生命周期，为自动化研发、智能制造、供应链优化、精准营销与预测性维护提供全面支持。四是算法透明度、数据隐私保护以及公平性问题将获得更多制度支撑，为人工智能产业的稳健发展提供法律与政策保障。
算力基础设施。作为支撑数字经济的“底座”，算力通过重构产业链、供应链和价值链显著提升全要素生产率，已成为联结数字经济与实体经济的重要纽带。随着人工智能大模型、元宇宙及量子计算等新兴技术的持续演进，未来几年对算力的需求将呈现指数级增长。“十五五”时期，新型算力需求将持续涌现，催生更多应用场景，算力资源应用将进一步向专用化、融合化和绿色化方向发展。构建多层次、广覆盖、高效能、绿色化的可持续发展算力生态至关重要。
数字消费。数字消费不仅扩大了传统零售边界，也加速了供需联动与全产业链整合。“元宇宙+AR/VR”技术为重塑人机交互模式、实现沉浸式消费场景提供了契机；大模型驱动下的人工智能应用强化了对用户需求的精准洞察；在线教育、云旅游和“数字文创+实体活动”等新型消费形态不断涌现，成为拉动内需的重要增长点。当前，数字消费呈现出线上线下场景加速融合、个性化定制普及化，以及内容生产社会化三个特征。“十五五”期间，沉浸式消费、定制化消费和社交化消费将得到进一步发展。
数字新兴产业。产业是新技术转化为生产力的载体，推动数字产业发展是促进新质生产力发展的必然路径。当下数字经济的技术支撑体系主要涵盖高端装备技术、数字科技前沿技术、融合应用技术和新型生产工具技术四大类别，呈现出多学科交叉、高度复合的创新特征，其发展依托于政府、企业、科研院所、金融资本与用户所构成的创新生态系统，形成了从基础研究到应用落地的完整创新链条。“十五五”期间，数字新兴产业将呈现四个发展趋势。一是人工智能大模型将由通用性技术向垂直行业深度渗透。二是先进计算技术突破算力架构瓶颈，催生新型生产工具。三是数字孪生技术将与实体经济深度融合。四是智能机器人技术有望获得自主创新突破。
数实融合。随着数据确权、交易与安全体系逐渐完善，传统产业与数据要素的深度融合进程将进一步加快。“十四五”期间，部分头部企业实现了由单点数字化赋能到全链条数字化整合的跃迁。“十五五”时期，数据要素将从价值确认阶段进入价值释放阶段。数实融合将呈现三个新趋势。一是从企业内部转向产业生态的协同整合。二是从要素数字化转向价值重构，形成新型产业链分工与分配机制。三是由制造业向更多服务领域扩散，推动数字经济与实体经济的耦合，形成新的经济增长模式。
“十五五”数字经济发展面临的主要挑战
尽管数字经济在我国取得了快速发展，但技术“卡脖子”、安全合规、产业转型不均衡与国际规则博弈等问题依然突出，对“十五五”时期数字经济的高质量发展提出了较大挑战，主要有以下方面。
算力产业核心技术自主可控。当前的挑战主要体现在技术、生态和资源三个层面。在技术层面，我国在GPU芯片、先进光刻设备和EDA软件等关键领域对外依赖度高，短期内难以完全消解“卡脖子”风险，影响技术创新的自主性与可持续性；在生态层面，国产基础软件生态在完整性、成熟度与市场接受度上仍与国际领先产品存在差距，软硬件协同效应不足；在资源层面，算力供需不匹配和区域分布不平衡问题日益凸显，如何兼顾算力供给与绿色低碳、高效运营之间的平衡，是数字经济发展过程中的重要课题。
数据安全与合规治理。由于数据的非竞争性、非排他性与可复制性，传统产权制度难以直接适用，带来多层次的治理挑战。一方面，全球范围内对数据保护及跨境流动的法律法规尚未形成统一标准，企业面临合规成本与风险的不断增加。另一方面，虽然我国通过“三权分置”实现了制度创新，但具体到数据确权方法、价值分配与资产评估等应用层面仍存在实践难题。随着生成式人工智能崛起，算法公平性、数据溯源与安全防护等问题也日趋复杂，传统的边界防护模式在高度互联的场景下有效性减弱，更加系统化、完备化的数据安全与合规治理体系亟待建立。
数字消费创新与用户体验。数字消费已从线上交易演进为场景融合与互动体验，但其进一步发展受到多重因素制约。一是沉浸式终端普及面临硬件成本高、内容生态薄弱、交互体验不佳等障碍，导致相关产品及服务的渗透率相对偏低；二是线上线下与虚实空间的深度连接仍在初级探索阶段，数据孤岛与体验割裂现象较为普遍；三是数据透明度不足、隐私保护机制滞后以及算法偏见等问题，削弱了用户对数字环境的信任度，阻碍新型数字消费模式规模化普及。
产业数字化转型不均衡。产业数字化转型是数字经济的核心，但其在创新范式、组织变革和资源分配方面仍面临严峻挑战。一是部分数字企业过度依赖“模仿+应用层创新”，缺乏在核心技术和基础研究领域的突破动力；二是传统企业面临路径依赖与结构性阻力，组织架构、业务流程与企业文化难以与数字技术深度耦合；三是创新资源向头部企业过度集聚，中小微企业在资金、技术与人才层面均面临障碍，难以获得有针对性的数字化转型方案。
国际规则博弈与多边合作。全球数字经济治理仍处于形成和演变的关键时期，各国在技术标准、数字主权与开放合作等领域的利益诉求不同，国际竞争博弈复杂。一是数字贸易规则碎片化严重，各国在关税、数据跨境流动、税收和知识产权等议题上尚缺乏统一共识。二是在人工智能、物联网、区块链、6G等前沿领域，标准制定与主导权之争不断升温。虽然我国在提案数量上居先，但在国际标准的主导性上仍需巩固提升。三是各国对于数据本地化、平台治理和内容监管等核心问题态度差异较大，需在多边框架内寻找平衡国家安全与跨境数据自由流动的有效路径。
政策建议与前瞻
针对我国数字经济在“十五五”时期面临的挑战，应结合技术突破、制度建设、产业转型与国际合作多管齐下，构建可持续且具韧性的数字经济生态。
构建多层次算力生态。构建多层次算力生态是数字经济发展的基础支撑。一是集中力量突破GPU、光刻机、EDA软件等“卡脖子”难题，同时在量子计算、光子芯片等前沿领域保持前瞻性布局。二是推动政产学研用多方协同，持续提升关键技术的研发与落地能力。三是加快全国一体化算力网络建设，协同云、边、端算力资源。四是建立能效考核体系，推动新型散热技术与可再生能源在数据中心的广泛应用，实现绿色低碳与经济效益的良性平衡。
推进AI技术的研发与推广。系统性构建AI技术创新体系是把握新科技革命机遇的关键。一是聚焦多模态大模型的算法、架构与训练优化，实现“AI大模型+实体经济”的深度融合，赋能制造、医疗、金融、教育等重点行业。二是推动关键基础软件生态，重视操作系统、数据库的自主研发布局，形成安全可控的软硬件协同能力。三是完善跨学科AI人才培养体系，建立灵活的激励与评价机制，为AI技术的持续创新提供制度和人才保障。四是在算法透明度、数据隐私保护和算法偏见等方面建立适应新形势的监管体系。
完善数据要素市场与数字治理框架。数据要素市场化配置应充分结合国家治理要求与市场需求。一是加紧完善覆盖数据确权、交易、资产评估、隐私保护等领域的配套法规，推动“三权分置”在实践层面落地；二是支持数据交易所、数据银行等平台发展，推动数据资源有效流通，探索更多数据金融产品与服务模式；三是构建数据分类分级保护体系，普及隐私计算与零信任安全防护技术；四是积极参与全球跨境数据治理规则的制定与磋商，提升我国在国际数字治理领域的影响力。
深化产业数字化转型。产业数字化转型的广度与深度决定了数字经济的整体成效。一是对传统企业的数字化改造提供全生命周期的支持，引导其实现组织形态、业务流程的重塑。二是依托工业互联网平台，鼓励龙头企业发挥示范带动作用，形成可复制、可推广的行业成功案例。三是针对中小微企业，应设立专项扶持资金，从技术研发、数字化培训等层面为中小微企业提供多维支持，解决转型瓶颈。
推动数字贸易发展与国际协调。数字贸易作为我国数字经济发展的重要外向型领域，关系国家经济安全与全球数字治理话语权。一是在重点区域建设数字自贸试验区，采用分级分类监管、监管沙盒等机制，探索符合我国国情的数据跨境流动新模式。二是在保障国家数据安全的前提下，与国际现行规则接轨，构建具有中国特色兼具开放性与安全性的数字贸易制度框架。三是在多边平台与国际组织的谈判中提出中国方案，倡导基础设施互联互通、技术共建共享和跨境业务协同，共同应对数字治理难题。
结论与展望
“十五五”时期是我国数字经济迈向高质量、深层次发展的关键时期。一方面，我国在数据要素市场、算力基础设施及新兴技术大规模应用等方面已具备先行优势，为引领产业升级和释放经济活力打下了坚实基础。另一方面，核心技术“卡脖子”风险尚待化解，数据安全与合规治理压力仍存，产业转型发展不均衡，以及国际数字治理博弈等不确定性因素依旧存在。未来五年，只有持续强化关键技术攻关、完善制度与市场环境、深化产业数字化转型，并在国际合作中积极谋划，才能在全球数字竞争格局中把握主动权，实现数字经济的可持续、高质量发展。通过政府、企业和社会的统筹协调，我国数字经济定能不断取得新的突破，为高质量发展注入更为持久的动力。作者简介：王勇，清华大学经济学研究所教授、博士生导师、国家社科基金重大项目首席专家；陆树檀，清华大学经济学研究所博士后。
