政策背景与挑战：强监管倒逼城投“真转型”
2024年以来，以国办“35号文”（隐性债务监管）、“PPP新机制”（规范政府与社会资本合作）、“特许经营管理办法”（强化公共资源市场化运作）为代表的政策密集出台，标志着城投行业进入“强监管、重合规、促发展”的新阶段。特别是“35号文”明确要求剥离城投政府融资职能，“PPP新机制”强调使用者付费优先，叠加“三债统管”（政府债、隐性债、国企债）常态化监管，区县城投面临三重压力：
1. 债务压力：截至2024年6月，城投有息负债达45.2万亿元，短期债务占比超30%，部分区域非标风险仍需化解；
2. 融资约束：新增融资持续收紧，传统土地财政模式难以为继，2024年土地出让收入同比下降22.9%；
3. 职能重构：需从“基建融资平台”转向“城市运营商+产业服务商”，但区县城投普遍存在管理粗放、产业运营能力不足等问题。
在此背景下，十五五规划提出“以发展促化债”的顶层逻辑，要求城投以“新质生产力”为引领，融入新型城镇化与产业升级战略。
核心战略路径：聚焦“五大转型”与“三化协同”
一、债务化解与融资创新：从“堵”到“疏”的平衡术
1. 存量债务分类处置，利用“10万亿置换政策”优化债务结构，通过特殊再融资债置换高成本非标债务，探索资产证券化（如特许经营权ABS）、数据资产融资等工具，盘活存量资产。
2. 融资渠道多元化， 提升主体信用评级，打造“信用矩阵”（如鄂尔多斯国控集团打造AAA主体评级）创新“财政+金融+社会资本”联动模式，通过产业基金、REITs等方式吸引长期资本。
二、业务重构：从“基建代建”到“城市运营+产业投资”
1. 聚焦主责主业， 深耕基础设施智能化升级（如长沙智慧电网、椒花水库工程），强化公共服务功能（如老旧小区改造、智慧停车系统）。
2. 拓展新兴赛道，绿色经济：参与碳交易、新能源充电网络（如赣州“虔易充”项目）； 数字经济：布局算力中心（如济南AI算力中心）、智慧园区运营； 民生服务：切入养老托育、医教康融合等“银发经济”领域。
三、管理升级：构建“市场化+合规化”治理体系
1. 组织机制改革，推动“去平台化”与混合所有制改革，优化“四大中心”扁平化架构（如江东控股集团）， 落实末位淘汰与市场化薪酬，强化ESG评价体系。
2. 合规风控强化，建立“大合规体系”，严防新增隐性债务，确保项目收益覆盖成本（PPP新机制核心要求），定期向人大报告债务管理情况，接受穿透式监管。
四、区域协同：融入“十五五”新型城镇化与产业布局
1. 精准对接国家战略，参与城市更新（如杭州城中村改造6897户）、县域经济（如长沙南部融城片区国家医学中心），服务“统一大市场”建设，打通城乡客货邮融合线路（如杭州新增51个服务站点）。
2. 产业生态构建，联合头部企业共建产业集群（如长沙玉湖冷链产业园），发展“飞地经济”（如杭州支持淳安飞地建设）。
五、技术赋能：以“数智化+绿色化”重塑竞争力
1. 数字化转型，打造全域数字化园区（如马栏山音视频实验室），推动“AI+基建”（如长沙轨道交通智能调度系统）。
2. 绿色低碳转型，推广零碳建筑、循环经济（如建筑废料再利用平台），参与新能源生产与应用（如杭州低空经济产业基金）。
政策建议：地方政府如何护航城投转型
1. 强化顶层设计，编制“十五五城投专项规划”，明确“城投+产投”双轮驱动定位。
2. 优化资源供给，统筹财政资金（如杭州502亿元政策包）、土地指标向优质项目倾斜。
3. 创新激励机制，试点“债务化解与绩效奖励挂钩”，激发城投内生动力。
在强监管与高质量发展双重逻辑下，2025年区县城投需以“化债为基、产业为核、运营为翼”，通过债务重组、业务创新、技术赋能三大抓手，实现从“政府影子”到“市场主力”的蜕变。唯有主动拥抱“新质生产力”，深度融入十五五规划的战略框架，方能破局重生，成为区域经济发展的“稳定器”与“新引擎”。
