在全球制造业格局深度调整与产业链竞争持续升级的背景下，“十四五”期间，中国制造业不仅展现出强劲的发展动能，规模优势也得到了持续巩固，高技术产业实现了突破性增长，区域集群化格局加速成型。展望“十五五”时期，科技创新将成为推动制造业高质量发展的核心动力，数智化与绿色化深度融合助力制造业全面升级，制造业服务化融合发展趋势愈发显著，产业链供应链的韧性与安全重要性空前提升，但同时也面临着外需收缩、国内供需匹配度低、制造业向外转移和技术封锁等多重挑战。
一、“十五五”时期我国制造业发展态势
（一）科技创新引领制造业高质量发展
全球制造业的科技创新正呈现出复杂且多元的发展态势。一方面，地缘博弈加剧背景下，主要经济体通过立法与资金倾斜强化技术主权，如美国《芯片与科学法案》驱动半导体产业链本土化重构，欧盟《人工智能法案》协同5亿欧元科研计划加速前沿领域人才集聚；另一方面，多学科交叉融合催生了“无界”创新模式，基因编辑、量子计算等颠覆性技术接连涌现，打破传统行业界限，推动制造业加速向高技术方向跃迁。科技创新已成为各国争夺制造业产业链主导权的核心抓手，各主要经济体均在利用政策工具优化创新生态，意图在全球科技博弈中抢占先机。
2024年，习近平总书记参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时强调，“要突出构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系这个重点，以科技创新为引领，统筹推进传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业培育”。[9]展望“十五五”时期，我国制造业将呈现以下趋势：一是关键技术自主可控性将会增强。我国将在半导体、数控机床等核心领域持续进行研发创新，预计在2030年突破一批“卡脖子”技术，显著降低对国外技术的依赖。二是绿色制造规模化，将倒逼传统制造业升级。中西部资源型城市将进入短暂阵痛期，淘汰一批高污染、高能耗的落后制造业企业，倒逼一批传统产业加速向绿色生产转型，鼓励一批新兴制造业持续进行绿色化技术创新。三是人才结构适配性持续优化。预计2030年前后，将引入或培养一批包括顶尖科学家、高级工程师和高级技工在内的高精尖人才，推动智能制造领域的持续创新和科技成果的高效转化。
（二）数智双轮驱动制造业全面升级
制造业数字化、智能化转型已成为提升国家竞争力与创造力的关键路径。美国推行《人工智能战略2023》，聚焦数据开放与公民参与，以开放政府数据平台驱动创新；欧盟启动“数字欧洲”计划，投入13亿欧元，着力部署人工智能、云计算等关键技术，推动其在企业与公共管理中的应用；新加坡则以“智慧国家2025”计划为核心，通过数字身份认证和物联网技术实现城市治理智能化。数字基础设施能力与智能化应用深度正成为衡量国家制造竞争力的核心维度。
党中央明确将新型基础设施定位为经济社会发展的信息“大动脉”，《“十四五”信息化和工业化深度融合发展规划》等系列政策在此基础上提出系统构建“云网端”协同的数字化转型制度框架，推动智能工厂建设与全链条数字化改造。2024年中央经济工作会议提出开展“人工智能+”行动。随后，工信部等七部门联合印发《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，将人工智能、先进计算等技术确立为未来产业发展的核心引擎，并以“人工智能+”行动为支点，全面赋能未来制造、未来信息、未来材料等六大前沿领域，为未来产业发展搭建技术底座。北京、广东等20余省市相继出台配套实施方案，形成央地联动的政策支撑体系。截至2023年末，全国建成5G基站超330万个，“5G+工业互联网”项目数超8000个，全国超万家智能工厂实现设备互联与AI动态调控，工业机器人保有量占全球四成，推动重点企业能耗降低30%、生产效率提升25%[15]。典型企业如长虹工业互联网平台，通过60余个数字化场景应用，实现库存周转率提升28%、交付周期缩短25%，形成覆盖3000余家企业的协同智造生态。[16]这种从基础设施到技术应用、从单点突破到生态协同的立体化发展模式，正重塑中国制造业的全球竞争力。
未来五年，数智技术驱动的制造业升级将呈现三大演进特征：一是数字基础设施向泛在智能跃迁，工业互联网平台将向区域、行业纵深布局，预计至2030年，5G基站规模将突破350万个，覆盖全国90%的主要城市及重点产业集聚区，云网融合技术应用率超过60%，为全行业提供泛在智能的连接能力。二是人工智能、大数据等技术将深度渗透制造全流程，推动超万家无人化工厂及柔性智造等新兴业态实现规模化应用与落地，2/3以上规上企业实现全流程数字化改造，重点领域龙头企业全面迈入智能化生产阶段。三是制造业数字化、智能化转型将向全产业链、全生命周期延伸。通过数据实时互通、云端协同设计及智能排产系统，实现从原材料供应到终端服务的全链条动态优化，预计核心产业供应链综合效率提升超30%，形成以数据驱动、生态协同为特征的智能制造新范式。
（三）绿色低碳化成为制造业发展的底色
当今世界，绿色发展已经成为一个重要趋势，许多国家把发展绿色产业作为推动经济结构调整的重要举措，突出绿色的理念和内涵。2015年，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将绿色发展与创新、协调、开放、共享等发展理念共同构成五大发展理念；2017年，党的十九大报告明确指出，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。在应对全球气候治理刚性约束的进程中，制造业生态化转型已演化为重塑全球制造业竞争格局的战略支点。[19]美国于2023年启动200亿美元的“绿色银行”计划，促进全国清洁能源投资，以应对气候变化。欧洲战略技术平台（STEP）计划支持太阳能、可再生能源、电池和储能等绿色技术的开发。中国在“十四五”期间亦将制造业绿色低碳转型置于国家战略的突出位置，通过出台《“十四五”工业绿色发展规划》与《关于加快推动制造业绿色化发展的指导意见》等纲领性文件，系统构建工业碳预算管控、传统产业生态化再造、绿色技术集群培育的顶层设计，并辅以全生命周期的财政支持与碳足迹导向的金融创新。这一系列举措为“十五五”时期制造业绿色转型的全面深化奠定了坚实的政策与实践基础。
迈向“十五五”，中国制造业的绿色化、低碳化转型将展现出更深刻和全面的特征，深度融入产业结构调整、技术创新和国际竞争力重塑的全过程。其一，服务于制造业深度脱碳的绿色新型基础设施网络将加速构建与迭代升级。工业园区及大型制造企业集群的分布式可再生能源系统、智能微电网、高效储能设施、绿氢制储运用及CCUS（碳捕集、利用与封存）等关键基础设施加快发展，将从根本上提升制造业能源结构的清洁化与资源利用的循环化效率。其二，制造业全产业链的绿色标准体系将日臻完善并与国际接轨。企业从设计源头到产品回收再利用的全生命周期实施绿色标准体系管理，推动绿色产品与绿色供应链成为市场主流和国际竞争的关键通行证。其三，突破性绿色低碳技术在制造业的研发攻关与规模化应用将迎来加速期。在非化石能源高效替代、极致能效提升、工业流程再造（如短流程冶金、生物基材料替代）、大规模长时储能及负碳技术等领域，有望形成一批具有自主知识产权的绿色技术解决方案与产业集群。在这种趋势下，企业将加快进行碳排放核算、碳资产管理、供应链协同降碳以及基于产品碳足迹的绿色品牌塑造。
（四）制造业服务化融合发展趋势加速演进
制造业服务化，即制造企业从主要提供产品向提供“产品+服务”乃至一体化解决方案的转变，是全球制造业价值链攀升和竞争模式演进的核心趋势。“十五五”时期，在数字技术赋能与市场需求升级的双重驱动下，中国制造业服务化转型将进一步向纵深发展，成为培育产业新动能、提升产业链韧性和附加值的关键路径。近些年，中国不断强化顶层设计，并系统推广了包括全生命周期管理在内的多种典型服务模式，鼓励“两业融合”①并强调运用工业互联网、大数据等数字技术赋能制造企业拓展高附加值服务，推动生产型制造向服务型制造转变。当前，中国制造业服务化已从理念倡导迈入落地实践的新阶段，企业服务模式日益丰富，已从传统售后支持拓展至覆盖产品全生命周期的研发设计、远程智能运维与定制化解决方案等多元增值服务。
“十五五”时期，中国制造业服务化融合的深度与广度将持续拓展，呈现加速深化态势，并更紧密地围绕制造企业核心能力的提升与价值创造方式的变革展开。一是新一代数字技术将深度赋能制造企业实现服务创新与价值延伸。制造企业将集成人工智能、工业互联网与数字孪生等技术，不再局限于传统的产品售后支持，而是转向为其售出的高端装备或承建的生产系统提供“预测性健康管理”与“主动式远程智能运维”等高级服务。通过构建覆盖其产品与制造过程全生命周期的数字模型，制造企业能够实现对自身设备或客户现场设备的精准状态监控、故障预警及性能优化咨询，从而显著提升服务效率、客户设备利用率，并催生出基于工业大数据的全新增值服务包。二是“产品即服务”（XaaS）等以结果为导向的商业模式将在制造业中加速普及并重塑产业生态。制造企业将凭借其核心装备性能或生产工艺优势，提供按使用效果或产出付费的解决方案，例如高端装备商的“工时/合格零件即服务”、特种材料商的“材料解决方案”、柔性工厂的“按需制造服务”。这一模式将彻底转变制造企业的价值实现路径，促使其由一次性产品销售者向价值共创的长期合作伙伴角色转变。
（五）制造业供应链韧性竞争与安全问题成为核心议题
产业链供应链韧性和安全已成为全球制造业竞争的核心议题。在全球化加速和数字化转型的大背景下，“韧性竞争”逐渐成为国家和地区间竞争的主流形态。这一竞争形态的核心不再单纯依赖自然资源、经济规模或军事硬实力，而是转向了各国和地区在复杂多变的全球环境中，如何通过系统集成能力、创新生态建设以及对全球价值链的优化布局来保持长期的竞争力。韧性竞争的本质是面对外部冲击与内在转型压力时保持系统运行的稳定性和灵活性，这离不开高效的创新体系、开放协同的产业结构与持续完善的制度环境。在逆全球化思潮下，各经济体推动制造业回流的趋势不可逆转。美国通过《芯片与科学法案》等政策强化高端制造业本土化布局，其背后不仅是两党对就业和贸易逆差的共识，更源于疫情暴露的供应链系统性风险——发达国家在口罩、呼吸机等基础医疗物资生产上的瘫痪，揭示了过度依赖全球分工的脆弱性。这种安全焦虑推动全球产业链重构进入加速期，仅2020—2023年，G20国家便已出台超百项产业回流政策，欧盟《关键原材料法案》、日本《经济安全保障推进法案》等均将供应链韧性置于国家安全战略高度。与此同时，中国也高度重视制造业产业链供应链韧性与安全。习近平总书记高度重视发展和安全两件大事，强调要“统筹发展和安全”，“实现高质量发展和高水平安全良性互动”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“提升产业链供应链现代化水平”，“加大重要产品和关键核心技术攻关力度”。
近年来，我国制造业优势领域已形成全球竞争力，但关键环节仍受制于人，精密仪器、高端轴承等高附加值中间品过度依赖进口。更严峻的是，国际供应链围堵已向纵深拓展。从拜登政府推进“友岸外包”、收窄供应链合作圈并扩大技术管制范围，到特朗普政府采取一系列加征关税等强硬措施，美国企图与中国“脱钩”及打造“去中国供应链同盟”的行径愈发明显，也已成为两党共识。仅2025年3月，美国商务部就将54家中国机构和企业列入“实体清单”，限制其获取关键技术与设备，还联合盟友构建贸易壁垒，试图孤立中国。因此，“十五五”期间中国面临的出口管制措施可能会不断加码，技术封锁强度也将相应攀升，供应链安全压力持续升级。展望“十五五”，我国制造业产业链供应链韧性与安全将越发重要。第一，制造业产业链供应链安全上升至国家战略核心地位。美欧制造业回流与供应链“去中国化”已成长期战略，预计未来五年内外部形势会愈加复杂，必定会持续倒逼我国将制造业供应链自主可控能力建设提升至国家安全维度。第二，安全领域关键技术的投资和研发力度进一步加大。为应对关键技术“卡脖子”难题，在安全领域加大对关键技术的投资与攻关力度是必然选择。尽管短期内面临半导体光刻系统、工业软件等领域的国际技术围堵压力，但通过“揭榜挂帅”机制与专项基金支持，未来五年有望在晶圆制造全链条、高精度伺服控制等20多个细分领域取得实质性突破，筑牢先进制造产业根基。第三，产业链风险监控与预警机制将得到进一步强化与完善。针对“小院高墙”式技术封锁，我国将依托大数据、人工智能等先进技术，重点在汽车电子、航空发动机等长链条制造业产业率先建成风险自感知系统，实现72小时应急响应能力。
二、“十五五”时期我国制造业发展面临的重大挑战
（一）外部环境复杂多变，外需收缩压力持续累积
全球经济增速放缓、贸易保护主义抬头、发达国家制造业回流及新兴经济体竞争加剧等多重因素交织，使得未来制造业外部需求面临进一步萎缩和不确定性增强。[23]经合组织（OECD）预测，2025年和2026 年全球经济增速将降至3.1% 和3.0%，贸易政策不确定性和地缘政治风险将进一步增强。[24]同时，发达经济体为提升经济自主性，纷纷出台政策鼓励制造业回流，将进一步挤压中国传统制造业市场份额，加大高端制造业的竞争压力；部分新兴经济体如印度、越南等则凭借优惠政策吸引外资企业迁移生产线，如越南构建区域制造协同网络并给予低关税待遇，抢占中国部分低技术、劳动密集型制造业市场份额。这些情况致使中国制造业外需收缩压力显著增强，对国内制造业发展形成严峻挑战。如何应对外部环境变化、有效应对外部需求收缩成为亟待解决的重大问题。
（二）制造业国内供求不平衡，供需适配性面临严峻考验
未来制造业或将陷入“高端供给不足”与“低端产能淤积”的双重困局。[25]随着居民消费加速向高端化、个性化跃迁，传统制造领域因技术迭代滞后形成的低效、无效供给（如服装、纺织等行业投收增速倒挂），以及高端制造领域受制于“卡脖子”技术导致的有效供给不足（如高端数控机床的国产化率不足10%等），将加剧市场供需的结构性撕裂。更值得警惕的是，高品质产品和服务供给不足，叠加部分地方急于发展，进行“内卷式”招商，可能形成两大局面：一是国内消费升级需求持续增长，预计到2030年中国将贡献全球高端消费品市场40%的销售额[26]；二是产能结构性过剩与有效供给不足的“剪刀差”持续扩大。当前装备制造业产能利用率维持在74%～76%的水平[27]，处于相对不高的位置。若无法建立需求牵引、质量支撑的制造体系，我国制造业或将面临“高端市场失守、中低端市场失速”的被动局面。
（三）制造业生产要素成本攀升，梯度转移压力持续加剧
在全球产业链格局加速重构与国际经贸摩擦常态化、复杂化的背景下，“十五五”时期中国制造业预计将面临产业“向下转移”“向上回流”及“平行替代”所带来的更严峻和复杂的外迁压力。这一趋势源于国内要素成本持续攀升与国际政策环境变迁的叠加效应，不仅对中国“世界工厂”的传统地位构成挑战，更对产业结构升级和国家经济安全形成潜在威胁。首先，国内要素成本与绿色合规成本持续上涨。中国经生产率调整后的劳动力成本在2018至2022年间已累计上升24%①，加之为实现碳达峰碳中和目标，国内碳市场对高耗能行业的约束持续收紧，将系统性推高相关制造企业的生产成本。其次，国际绿色壁垒正加速形成。欧盟碳边境调节机制（CBAM）自2026年起将对进口产品征收碳关税，这将进一步削弱部分产品的国际竞争力。在内外成本压力下，叠加部分新兴经济体凭借其要素成本优势形成的“虹吸效应”，以及主要发达国家出于重塑自身制造业竞争力与保障供应链安全的考量而积极推动的“再工业化”“友岸外包”及“回流”政策，全球制造业布局正经历深刻变革。已有调研显示，北美地区逾九成的受访制造企业在过去五年内已将部分产能迁出中国，且过半数计划在未来五年继续扩大迁移规模。②这些因素的相互作用，意味着“十五五”期间我国制造业不仅要在要素成本与碳约束双趋紧的国内环境中寻求突破，还需应对国际产业分工格局重塑带来的外部竞争加剧与市场壁垒抬高，产业梯度转移与高端环节外迁的压力预计将持续增大，对我国产业体系的完整性、就业市场的稳定性以及经济发展的可持续性均构成严峻考验。
（四）基础研究薄弱叠加高端人才短缺，技术自主化进程遭遇系统性挑战
目前，中国制造业的创新驱动与高端化发展，预计将持续面临外部技术获取限制日趋收紧与内部创新体系亟待突破的双重困境。若此局面未能得到根本性转变，我国产业在攀登全球价值链高端、保障产业链自主可控的道路上，将面临持久且严峻的制约。一方面，我国基础研究投入强度长期偏低，当前占研发总支出比例不足7%③，远低于发达国家15%～20%的水平，加之产学研用协同创新效能不足，共同削弱了原始创新能力的根基，导致我国在材料科学、量子计算等前沿领域难以形成自主性突破，持续处于技术追赶状态。关键核心技术与高端装备的对外依存度过高，形成了重大的“技术主权”缺口。例如在半导体领域，2022年中国芯片进口额高达4156亿美元，占全球贸易量的近七成，而本土供给率仅约20%④，预计到2032年中国大陆市场份额（特指小于10纳米的先进芯片）可能仅为2%⑤。类似瓶颈广泛存在于高端数控机床、航空发动机等关键环节，这使得我国制造业在全球高科技竞争中易受外部环境变化冲击，高端化发展路径屡遭掣肘。另一方面，高层次创新人才与高技能工匠队伍的结构性短缺亦是深层瓶颈。据预测，至2030年，我国高技术领域或将面临高达1200万的人才缺口。①同时，人才培养与激励机制不完善，将进一步削弱实现技术自主化的基础。这些根植于创新体系内部的短板，意味着在“十五五”期间，我国制造业可能面对更严峻的外部技术获取限制，在关键领域自主创新突破的难度将持续加大，产业链供应链的稳定性和安全性将面临更直接和持久的威胁。(作者：倪红福，钱佩雯，韩登清)
