全国低空经济发展势头正热，也出现盲目跟风、重复建设和无序发展等现象，应当明确审慎监管的理念，以包容的态度看待低空产业风险的客观性，以审慎的态度应对各种具体风险，以期平衡风险与发展的关系。法律是规范社会秩序的国家重器，也是确保低空产业持续发展的必要手段。亟须开展必要的制度创设，设立专门的法律规范，将低空经济引至科学发展的轨道中来。
（一）完善核心技术自主创新机制，引导低空产业融合发展
我国《科学技术进步法》《促进技术成果转化法》为推动技术自主创新发展提供了法律依据，它们为我国产业技术自主创新提供了政策、资金和人才等方面的顶层制度设计。因此，在低空经济领域应强化上述两部法律的实施，推动低空产业技术自主创新能力取得新突破，使我国具备掌握低空产业关键技术的软实力。
1.提高技术自主创新能力，确保核心技术自主可控
亟须提升我国低空产业技术的自主创新能力，确保芯片、发动机、高密度电池等核心技术自主可控。一是加大低空产业中“卡脖子”技术领域的资源投入，激励核心技术的自主创新实践。应当力求在低空产业核心技术上取得突破，加快攻克具有典型“卡脖子”特征的技术难题：集中优势资源攻破芯片、高浓度电池组、发动机和操作系统等一批影响低空产业发展的关键技术。我国高校教育应当以产业需求为导向，着力培养低空产业发展急需的人才队伍，积极向低空经济输送具有研究能力的人才。二是打造完整的低空产业链，推动低空产业技术成果有效转化。国家应加大低空产业技术研发投入，强化产学研融合发展。积极引导企业与高校、科研院所展开合作，使具有产业转化能力的技术得到有效孵化，推动产学研融合发展，将低空产业技术转化为现实生产力。鼓励企业与高校开展人才培养协同协作，培养一支既有理论研究基础又有产业实践能力的低空产业专业人才队伍，为我国低空经济的长足发展提供人才储备。
2. 提升数字基建能力，确保产业基建体系化发展
完善我国低空产业数据基建是推动低空经济长足发展的必修课，为此需要做三方面的努力。一是统筹全国“硬基建”网络，确保“硬基建”资源实现全国调配。在我国高精度硬件制造能力不足的现实条件下，需要统筹全国现有硬件基础设施，确保全国“硬基建”形成一张具有良好调度能力的数字基建网络。与此同时，激活各地区现有通用机场功能，为低空飞行提供起降、停放、维修等服务。根据全国低空经济发展的现实需要，充分利用现有城市建筑顶层资源，统筹建设一批实用性强的无人机起降平台。二是强化我国低空产业组件标准自定义能力，推动实现产业技术标准与国际接轨。硬件通信协议的差异导致平台之间无法实现数据共享，数据流无法在各类平台之间实现顺畅流动。鉴于此，应当协调制定统一的行业标准，使各类硬件设备和软件接口之间共享通信协议，消除不同厂商设备之间的数据流通障碍。同时，积极推动我国低空产业组件“出海”，在参与国际数字基建竞争的同时，开展与国外其他软件、硬件的适配，以此实现提升我国低空产业组件国际竞争力的目的。三是继续深化供给侧结构性改革，提升我国的工业制造能力。通过持续开展供给侧结构性改革，为低空经济发展提供更多优质的基础设施组件。改变我国低端产业组件产能过剩的现实，变革产业链中的价值分配体系，加速我国数字基建步伐，推动我国由传统的“ 制造大国”向具有国际竞争力的“ 智造大国”转向。
（二）推动“低空产业促进法”立法，引导低空经济有序发展
为改变我国低空产业政策“殷实”而法律“羸弱”的现状，需要积极处理法律与政策、政策与政策和法律、政策与产业的关系。在法律与政策的关系层面，需要加速制定“低空产业促进法”，使地方政策具有上位法的支撑与制约；在多政策关系层面，需要在“低空产业促进法”的指导下建立跨地区的政策协调机制，统筹全国低空产业布局；在法律、政策与产业的关系层面，亟须建立低空产业技术防控机制，为预防政策和产业风险提供必要的制度基础。
1.加速“低空产业促进法”立法，使地方政策有法可依
进行特别立法考量，积极推动国家低空产业立法，将地方政策制定纳入法制化轨道上来，使低空产业建设有法可依。“低空产业促进法”是一部优化我国低空产业布局、协调低空产业政策和把控低空产业发展风险的上位法，它是引导我国低空经济实现高质量发展的关键一步，也是实现低空产业善治的国之重器。一方面，“低空产业促进法”为各地制定低空产业发展政策提供上位法依据，能有效提升国家法律对各地产业政策的引领力。如在eVTOL安全监管标准阙如而适用民用航空器监管标准明显不适宜的现状下，可以根据“低空产业促进法”制定专门的eVTOL监管细则，同时，这也有利于强化法律规则的适用性。另一方面，“低空产业促进法”引导各地低空经济发展回归理性，并为打击不法行为提供法律武器。“低空产业促进法”在规范市场经营秩序的同时，能有效应对重复建设导致的政策协调性缺乏、盲目投资等负面问题，为惩治投机行为提供法律依据。
2. 建立跨地区政策协调机制，统筹低空产业布局
“低空产业促进法”应当内含跨地区政策协调机制，引导各省级行政区低空产业政策制定，优化地方资源配置和国家低空产业空间布局。一方面，“低空产业促进法”能协调各省级行政区充分利用当地优势资源和产业基础，以法的形式明确各地的产业定位。低空经济是当下极具活力的经济形态，“低空产业促进法”具有优化我国低空产业格局的作用。因此，各省级行政区应当在国家统一部署下，通过规划引导和政策引领，充分利用本地现有产业基础，在国家层面实现低空产业合理布局。“低空产业促进法”引导、规范各省级行政区发挥本地资源优势，形成具有地方竞争力的产业优势。为达到此目标，需要做到“全国一盘棋”，推动各地进行产业资源互补。另一方面，“低空产业促进法”引导各地进行良性的市场化竞争。“低空产业促进法”坚持建设“全国统一大市场”的基本理念，在充分发挥地方优势的基础上引导各地开展良性的产业竞争，实现“市场化主导”的低空产业竞争。它推动各区域在政策协同、资源投入和产业布局等方面进行深度合作，致力于实现产业资源共享、优势互补，增强各地低空经济活力。
3.建立技术风险评估机制，研判低空产业风险
“低空产业促进法”推动建立低空产业技术风险评估机制，提升我国低空产业风险评估能力。低空产业是由多项技术融合支撑的新型产业形态，其风险不仅存在于地方政策层面，技术应用和技术自主性层面的风险更为突出。低空产业风险评估机制不仅能及时识别潜在的产业风险，而且还能为产业监管者和社会治理者制定政策提供法律依据。为填补地方政策在技术风险评估领域的空缺，亟须利用“低空产业促进法”的立法契机，做出必要的制度安排。一是将政策实施风险纳入产业风险预判机制当中。“低空产业促进法”应当充分考虑地方盲目上项目、大兴产业“大杂烩”的现实问题，要求各地在颁布产业政策前做好政策风险评估，用制度来评估政策实施效果，预判政策实施风险。二是将产业技术应用安全风险评估作为产业风险预判机制的关键任务。低空产业技术应用不仅带来个人信息安全风险，还具有诱发劳动者职业替代的社会风险。因此，无论是从个人层面，还是从社会层面，理应受到社会治理者重视。此外，无人机应用带来的国家安全风险需要社会治理者应用多种法律工具应对。三是确保产业风险评估机制既要具有引领性，又要具有可操作性。将技术风险评估机制写入“低空产业促进法”意在使各省级行政区贯彻、细化该机制蕴含的审慎治理理念，在风险识别、评估和应对等方面做好组织建设、资源安排和技术投入，使其具备可量化、可实施的能力。建议利用技术手段评估风险，如利用基于算法的风险分析平台，对政策实施、技术应用的全过程进行风险评估，以有效对接产业风险防控，靶向干预低空经济发展中的各项风险。
（三）构建“穿透式”风险防控机制，引导低空产业安全发展
建立“穿透式”的风险防控机制应对低空产业技术应用风险。“穿透式监管”渊源于我国金融领域内的治理政策就业权利应当正视技术带来的职业替代效应，亟须在产业技术研究和实际应用过程中做好职业替代影响评估，降低劳动者失业引致的负面影响，为劳动者创造再就业机会。为此，一是需要做好事前风险评估，合理预判产业技术应用给劳动者带来的职业替代风险，对结构性失业做好应对预案，为劳动者再就业提供必要的制度储备。二是化结构性职业替代为分批职业替代，降低产业技术应用对劳动者生存带来的冲击。充分保障《中华人民共和国劳动法》赋予劳动者的各项权利，合理安置诸如外卖员、快递员等基层劳动者，有计划将其转置至低空产业中的其他适宜岗位，保障劳动者实现再就业，并实现同工同酬。同时，为提升劳动者素养提供制度便利，培训劳动者使之掌握第二职业技能，为开展劳动者职业技术教育做出充实的制度安排。三是确保我国社会保障体系能为此分担必要的压力，应当为劳动者职业过渡提供必要的制度支撑，社会保障体系应当能为保障劳动者实现基本的生活条件提供兜底性的救济措施。
3.强化禁飞空域管理，重拳打击窃取国家秘密的行为
严厉打击窃取国家秘密的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。一是事前加强禁飞区日常执法检查。应用技术手段强化禁飞区内无人机执法检查，加强禁飞区无线信号干扰。强化禁飞区警示标志设置，明示驶入禁区的行为后果；搭建全国统一的无人机飞行监管平台，对无人机飞行过程进行介入和飞行轨迹全程记录，对包括军事管辖区、机场、人员密集区等区域进行集中监测。一经发现异常飞行器靠近，在安全距离内平台即可自行下达迫降或者接管指令，杜绝无人机非法驶入。二是加强无人机操作员教育，特别要提高国家安全教育内容考核比重。应当重视对无人机非从业人员的国家安全宣传与教育。加强平台事中监管，严格查处传播涉及国家秘密的内容，发现一起严肃处理一起，杜绝互联网沦为传播涉密内容的法外之地。三是事后重拳打击窃取国家秘密的犯罪行为。加强警民合作，广泛收集利用无人机窃取国家秘密的犯罪线索，重拳打击该类刑事犯罪行为。针对域外势力利用无人机实施生成测绘信息和采集敏感数据、窃取军事机密的犯罪行为，需要特别应用技术、法律和外交手段加以应对，坚决维护我国国家安全。
结论
低空经济发展受到全国“热追捧”，亟须对技术应用安全风险进行“冷思考”。在低空产业技术应用场景内，无论是使用无人机进行个人信息收集，抑或进行人类劳动职业替代，甚至窃取国家秘密，这些行为都会对人类健康、安全、基本权利、社会法治甚至国家安全构成威胁，因此，这类产业技术需要在政府的严格监管之下应用。建议应用法律化解人工智能发展带来的风险，依法制定与数字化背景相适应的政策。就应用场景及其应用风险制定严格的规制方案，以预防发生不可预测的社会风险。同时，基于技术发展环境的需要，社会治理者不能一味地采取严格的监管态度，不仅应当平衡安全与发展的关系，灵活设计监管标准，杜绝采取过于严格或者过于宽松的监管政策，为低空经济发展提供友好的政策环境，而且要严厉打击不法侵害公众合法权利的行为。坚持审慎态度，进行适度干预、科学干预，既不能过早干预，也不能过度干预。过早干预容易抑制技术创新，过迟介入则容易使风险固化，变成难以遏制的社会难题。此外，一定要警惕一些地方政府盲目上项目的做法，这类模式化的跟风发展行为或将诱发产业过剩问题。不仅会造成社会资源的浪费，而且还可能给国家经济健康发展带来不确定风险。为此，各地方政府应在符合国家政策要求的前提下，因地制宜发挥地方优势，既要保存量，又要做增量，科学、有序开展低空经济发展实践。(作者：刘祖兵)
