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中机院：“十三五”要把战略性新兴产业放在经济社会发展更突出的位置

来源:中机院时间:2016-11-03 点击:1532

战略性新兴产业的成长壮大与传统制造业、服务业有着千丝万缕的联系，在国内外宏观经济形势持续吃紧的大背景下很难独善其身。“十三五”要以新思路发展壮大战略性新兴产业。

一、发展壮大战略性新兴产业仍面临诸多问题和制约

（一）受宏观经济形势影响难以维持“十二五”时期增速水平

            战略性新兴产业的成长壮大与传统制造业、服务业有着千丝万缕的联系，在国内外宏观经济形势持续吃紧的大背景下很难独善其身。鉴于这种情况，行业专家普遍调低了“十三五”时期预期增速水平。例如，信息产业领域，“十三五”时期受外需下滑、内需放缓、外资企业外流、中美经贸科技合作关系不确定性增强等因素影响，预测信息设备与产品制造业增速由“十二五” 时期的 13%回落至 10%左右，软件及信息服务业增速由25%左右下滑至 10%到 15%的水平。新材料领域，由于很多新材料领域是基于传统有色、化工、钢铁、建筑材料等产业的延伸，受经济下行和传统产业转型乏力等因素影响，“十三五”时期，新材料产业整体增速难以维持在“十二五”时期25%左右的水平，初步预测在 15%~20%之间。

            部分战略性新兴产业领域的下游企业属于装备制造、化工等传统工业领域，受经济形势影响较大。如，广州数控设备公司自 2012 年开始受装备制造业不景气的影响，年接单数量持续减少，2015 年上半年与上年同期相比锐减 40%，预计全年收入规模由 2014 年 11 亿元缩减至 7 亿元。尽管 2015 年以来有签约意向的客户是上年同期的 4 倍，但成交率却很低，主要原因是这些客户多属于家电、汽车、家具用品等行业，正处于不景气时期，难以承担物流自动化系统的新增投入成本。

            中国节能投资公司的丁航总经理反映，钢厂一项脱硫节能项目，原本节能减排效果、投资回报预期都很好，但由于客户连续两年严重亏损，导致该项目预期每年上亿元的收益全部成为应收账款。

（二）面临主要发达国家和周边国家地区同行企业越来越激烈的竞争

            近年来，主要发达国家日益重视来自“中国制造”的挑战，更加频繁地对中国企业发起诉讼，并开始瞄准布局新兴产业领域的中低端产品市场。 2012 年始，我国光伏产品先后遭遇欧、美、印等国家和地区持续的“双反”抵制，大批企业倒闭或濒临倒闭边缘。仅 1 年的时间，国内光伏企业数量由 2011 年的 262 家降至 112 家。前不久，先后走访的常州天合光能有限公司、洛阳中硅高科技有限公司、英利集团等光伏企业普遍反映，整个行业远未走出困境，历史财务数据严重亏损，企业融资难、负担重，客户源持续流失。机器人及智能制造行业开始面临来自德国、日本等国家同行企业越来越激烈的竞争。据广州数控、嘉腾机器人等企业反映，目前一些国际知名企业如 ABB 集团、松下、西门子等也纷纷瞄准中低端机器人、智能制造产品市场，例如，一个国产纺织用机器人设备，售价 10 万美元，国际知名企业随即出产同类产品，售价 12 万美元，以品牌和性价比优势挤压中国企业。

            此外，由于近年来我国传统比较优势逐年削弱，东部沿海地区、甚至中西部地区在承接海外产业转移过程中都面临来自于周边国家和地区越来越激烈的竞争。调研组从佛山、东莞、珠海、苏州等地区了解到，进入“十二五”以来，受招工难、用工贵、地价高、前期优惠政策到期等因素影响，不仅新开展的海外招商引资工作困难重重，甚至原驻跨国公司也呈现投资缩减、新增产能外流等态势。例如，三星公司新一轮投资扩张计划全面转向越南，近两年内陆续在越南北部省份投资达 25 亿美元，仅在越南太原省就投资 20 亿美元建厂生产智能手机、相机和平板电脑。广州、无锡的两家生物医药企业反映，近期，由于发达国家对中国采取系列技术封锁举措，加之语言文化障碍等，国内企业承接欧美生物研发服务外包业务中，难以竞争过印度企业。

（三）现有政策措施不到位、落实情况不理想

            “十二五”期间，国家及地方政府围绕促进企业自主创新、市场培育、国际合作及“走出去”、人才培养等，出台了大量扶持政策，但实际执行情况却不尽如人意。究其原因：一是虽然政策意图明确，但缺乏进一步落实落地的配套方案；二是政策方向、方式和扶持额度都有详细说明，但由于缺乏财力保障，资金难以到位。例如，《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》、“关于印发《战略性新兴产业发展专项资金管理暂行办法》的通知”等文件中，提出要设立专项资金扶持、综合运用风险补偿等财政优惠政策、促进金融机构加大支持力度发展战略性新兴产业等。但现实中新兴产业企业融资难、融资贵问题依然突出。生物医药、集成电路、新材料等产业领域的一些企业反映，由于所处行业具有技术资金密集、前期投入高、回收周期长等特点，投产前较长一段时期内都属于 “烧钱”阶段，但是国内针对这类产业特征的财税金融扶持政策往往落实不够，导致企业看得见的政策多、用得上的政策少。

            可再生能源领域，政府承诺的补贴发放不及时、不到位情况依然存在。据 15 家光伏电站营运商统计数据显示，目前光伏补贴拖欠额度已经超过 100 亿元。据中国光伏行业协会王勃华秘书长介绍，造成这种情况的原因：一是我国可再生能源电价附加费不足；二是补贴发放程序冗杂，即首先要经过地方财政、价格、能源部门初审，然后是国家相关部门审批，后进入目录再由中央财政拨付至地方，企业拿到补贴可能要等上 1 年半时间。此外，原政策扶持及监管手段滞后造成的新政策难落实、难到位情况也比较常见。例如，近期取消了集成电路和软件企业的认定，但是如何落实企业税收优惠政策还需要加紧出台新的管理办法。再如，近期《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》中，明确支持线上与线下结合等，但类似于手机支付、网上叫车等新兴业态在发展中仍面临来自现有产业分工格局中原企业以及相关管理部门的各种约束。

（四）适应新兴产业发展壮大的行业监管及相关法律法规建设仍显滞后

            一些行业专家和重点企业反映，体制机制束缚仍是当前制约战略性新兴产业发展壮大的重要方面。例如，药品有关审批、定价、进入医保目录等环节长期存在周期长、积压项目多、招标及定价机制不合理、医保目录范围和采购制度不利于制药企业创新等情况，但一直没有得到根本解决。医疗及健康服务、可再生能源生产与运营、航空航天等行业市场开放程度不够、市场化进程偏缓等问题长期存在。新能源装备制造、药品与医疗器械、节能环保装备等一些领域的招投标过程中还存在比较严重的地方保护主义。同时，机器人和智能制造、轨道交通装备制造、新能源研发运营、节能环保、新能源汽车等领域，也面临行业标准体系建设滞后、相关法律法规不健全、行业质量和服务监管缺失或落后、行业准入管理规则不适应新业态等各种制约。

            此外，由于近年来基于互联网的新业态、新商品、新服务等大量的涌现，挑战现有产业统计和扶持监管体系。自国家提出战略性新兴产业以来，全国各地产业选择高度趋同、统计口径五花八门、统计结果大相径庭。同时，伴随移动互联网技术加速渗透到传统汽车租赁、医疗、健康服务、零售、餐饮以及传统制造业等领域，互联网打车、移动医疗、互联网金融、个性订制等新模式、新业态层出不穷，相关部门却难以及时出台适时适度的规章制度和管理办法。

（五）技术、人才、资金等要素支撑不足

            一是部分制造领域长期存在关键核心技术缺失的问题。物联网产业，国内市场约 60% 传感器、80%传感器芯片、100%微机电系统芯片依靠进口。云计算产业，虚拟化等私有云关键技术与国际先进水平还存在较大差距，不利于企业级云计算解决方案产业化，致使美国企业私有云产品在我国市场占有率高达 70%。二是新技术经济性不高的问题。例如，目前纯电动汽车的购置和使用成本均大大高于燃油汽车。又如，虽然近年来光伏发电和风电的成本大幅下降，但仍高于火电成本。节能产品、节能服务的推广也遭遇了 “要么政府补贴、要么环保人士买单”的尴尬局面，消费者购买节能产品严重依赖政府补贴，企业应用节能减排及环保设备，更多的是受制度所迫，单纯算经济帐则得不偿失。由于新兴产业领域对人才的需求往往是新学科领域或多学科交叉范围，国内教育资源和专业设置普遍滞后于产业发展的实际需求。例如，尽管我国工程专业大学毕业生每年近 50 万人，芯片设计企业仍不得不从中国台湾、韩国、日本等地区挖掘专业技术人才。很多企业都反映，“招人难、招到合适的人更难”，而同时毕业生却面临“毕业即失业”的尴尬境地。资金保障方面，一方面，尽管“十二五”以来，北京、上海、广东等发达地区踊跃开展知识产权质押融资、设立新兴产业创业投资基金、政府牵头实施创业者支持计划等，但由于资金来源单一、信用体系不健全、后期利益分享约定不清、履行不严等原因，融资难、融资贵问题依然突显；另一方面，目前大量投向初创期、新兴产业领域的资金，经常“血本无归”，一些中小微企业往往坚持不到两年就宣告破产。

二、“十三五”要以新思路发展壮大战略性新兴产业

（一）要把战略性新兴产业放在经济社会发展更突出的位置

            与“十二五”时期不同，“十三五”时期战略性新兴产业肩负着在新常态背景下保增长、促转型的重任。因此，“发展壮大”是主题，也是核心任务。一是要进一步明确“十三五”时期战略性新兴产业的发展愿景和具体目标，结合美、德、日、韩等国新兴产业发展的战略部署，不仅关注经济规模等指标，还要明确战略性新兴产业发展的引领示范效应，对就业、民生、可持续发展的贡献等。二是要结合当前政府职能转变、产业政策调整的新趋势，积极谋求扶持战略性新兴产业发展壮大的新模式、新办法，确保企业作为市场的主体，政策应更多地关注新增长点成长壮大过程中遇到的各类“市场失灵”。三是要着力营造有利于战略性新兴产业蓬勃发展的体制机制和政策环境，加快推进知识产权保护、科技成果转移转化、金融支持新业态和新兴商业模式、创新要素跨境流动、促进市场公平竞争等，为产业快速崛起壮大、为新增长点更迭涌现构筑优良的制度环境。

（二）深化重点领域和关键环节的改革

            当前，新兴产业发展总体上已经渡过前期需要政府引导的萌芽阶段，更需要一个有利于资金、人才、技术等创新资源持续向新兴产业集聚的制度“土壤”。因此，“十三五”时期，要加快落实《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，加快推进重点区域全面创新改革试验。制订重点领域“改革路线图”，明确重要时间节点上必须完成的改革任务。新一代信息技术产业，要围绕信息安全立法、信息情报和数据产权归属、跨界融合发展涉及到的行业监管规定等方面加快改革创新。医疗卫生领域，要加快完善药品注册管理、价格管理、集中招标采购等体制机制。高端装备制造产业，继续扩大低空空域开放试点范围，加速轨道交通、航空航天设备制造领域及其配套行业市场化进程。节能与新能源产业，要大力推进资源要素价格改革，大幅度提高能效的市场准入和行业准入门槛，加大对违法违规行为的处罚力度；要加快建设适应风电、光伏太阳能发展的电网及运行体系，制定对电网公司实施可再生能源电量配额制的政策；进一步完善政府监管体制，要进一步减少新能源、新能源汽车等领域行政审批，放宽市场准入。

（三）加大现有政策、规划、行动计划、工程包等落实力度

            未来 5 年，是全面落实前期战略性新兴产业各项任务部署的关键时期。为此，一是要抓紧完成“十二五”战略性新兴产业发展规划的实施情况评估工作。以评估结果为依据，监督有关部门加快完善政策实施细则，加大政策落实力度，根据产业发展实绩及时调整规划目标、方向和任务方向，及时调整或废止不适合新兴产业发展的政策扶持和监管手段。二是要加快实施一批重大行动计划。加快论证、启动实施新型医疗技术惠民、生物制造、大数据、智能化协同制造、空间基础设施建设、机器人、可再生能源应用等重大行动计划，培育一批新增长点。三是确保战略性新兴产业创新发展工程、重大应用示范工程等资金及时落实到位。重点发挥政策资金的引导作用，带动民间资本以工程包形式投向新兴产业领域。四是在国家和各地现有战略性新兴产业统计体系、重点企业监测体系的基础上，及时掌握产业发展的内外部形势，企业经营情况与问题制约以及对相关政策执行落实效果的反馈，建立由第三方机构定期收集政策反馈信息并进行分析、提出调整建议的常态机制。

（四）全面强化技术、资金、人才等创新要素保障

            1.全力提升技术经济性。在节能环保装备制造、新一代信息技术、生物医药与医疗器械、航空航天设备制造、轨道交通装备制造、海洋工程装备制造、机器人及智能制造和环保与新能源装备制造等领域，加快建立完善产品和服务安全及质量标准体系，破除新技术新产品产业化中的制度障碍。

            2. 切实完善财税金融政策体系。加大国家新兴产业创投计划对战略性新兴产业领域的支持力度。设立一批产业发展基金，降低社会资本准入门槛，充分吸纳各类社会资本。推进新股发行向注册制过渡，简化股票和债券市场融资程序，建立健全支持创新的金融体系。

            3. 夯实支撑产业新增长点发展壮大的人才基础。鼓励高校教育机构加强新一代信息技术、生物、航空航天、海洋工程、机器人与智能制造、节能与新能源等专业学科建设，人才培养工作密切对接企业发展需求，设立实训基地。开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点。积极引进具有战略性新兴产业领域专业背景和从业经验的外籍高端人才归国或来华工作。鼓励人才在企业、科研院所间双向流动。

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