成都市温江区EOD开发模式及风险分析
本文以成都市温江区EOD实践为例，为解决该地区林草资源利用效率低、水资源环境日趋紧张、林盘资源逐步消失等问题，围绕EOD模式要求,对生态修复与资源开发进行了系统化解构，从国家政策引导、EOD项目库遴选、项目体系建设、生态产业一体化实施方案、收益与风险和交易结构等角度,构建温江EOD项目框架。本章将对EOD开发模式及风险分析进行详细讲解。
EOD开发模式
一、建立开发运营模型
由于EOD模式本身的特殊性,行业对它的解读更多偏向于“生态环境治理+片区综合开发”的发展模式,与“轨道交通+土地综合开发”的TOD模式略有神似。赵云皓等建议随着EOD模式试点的不断推进,应进一步强化理论与方法研究、市场化运作机制实践、关键政策制度创新等,探索建立生态产品价值市场化转化新模式、新机制。
因此,以“政府牵头、政策支撑、多主体运营、市场化运作”的模式成为温江EOD项目的主导。该模式的基础模型仍然以政府和社会资本合作(PPP)模式为主,同时也应当参考“轨道交通+土地综合开发”的投资架构与收益方式(见图6)。另外,针对不同的项目类型,积极探索和糅合市场化融资的非PPP项目,如股权合作、ABO、F+EPC、BOT、TOT等,在国家不断调控房地产和监控隐形债务的背景下,有效地规避各类风险,建立高质量发展的新模型。
图 6 温江EOD开发运营模型设计
二、明确EOD的收益构成
EOD项目广义的收益,是指在给定期间内,政府、企业等多元主体通过EOD项目建设所能够得到的全部回报的价值总和,包括经济收益、环境收益、社会收益、文化收益;狭义的收益,是政府、企业等多元主体通过EOD项目建设能够获得的经济回报,即经济收益。在EOD试点项目中,项目回款的来源主要包括几个方面:①生态类综合治理专项资金,该专项资金主要来源于中央的生态修复类的财政资金与项目资金支持;②土地资源的收益,包括土地整治收益、土地指标交易收益、土地整理和运营收益、农村集体建设用地入市流转等;③经营性资产,即特许经营权所产生的收益;④政府购买生态服务,比如生态指标类收益;⑤产业升值收益,既产业运营收益;⑥股权转让,如其他主体参与项目及政府回购股权等。
对于温江EOD项目而言,主要的收益在于旅游产业盈利和物业开发销售与租赁收入。土地资源收益是实现资金平衡的重要板块,也是最直接最快速的收益回款方式,对土地收益方面分成以下几方面:土地整理溢价收益、土地治理收益、土地指标交易收益、农村集体建设用地入市流转的收益。而旅游运营收益也是收益来源的重要版块,包括景区门票收入、生态停车场收入、路牌广告收入、景区内服务收入等,其次还有一部分的旅游开发性项目收入,包括旅游配套商业、民宿生态度假酒店、新型乡村民居示范区等。目前初步确定的温江EOD投入56亿元,其中生态修复类工程投入22亿元,产业工程投资30亿元,项目预期收益率为税前12.07%,税收6.19%,能够实现产业收益反哺生态投资,具备可行性。
其余的减免或补偿资金收益、使用者付费收益、政府购买服务收益这三种类型更多地依附于当地的政策支持力度,以及交易平台的搭建,政府是否能接纳购买服务的程度所决定。随着国家对碳中和等相关生态政策的大力推行,此三种类型在政策上和交易结构会逐步改善。包括碳交易、排污权交易、水权交易、能权交易、森林覆盖率指标交易,这些已经有明确的规范条文与指导兑现条例,将是EOD项目尤其是矿山修复、林草治理类项目的重要收益来源。
三、寻找社会资本的退出路径
充分考量政府对项目的管理、引导的主责,为社会资本进的来、出的去,收益有保障、进出有制度奠定政策基础。营造优质的营商环境、公平的市场秩序、顺畅的准入流程,积极探索社会资本的收益来源的丰富化,降低政策成本提升项目参与收益。
尚未建立完善退出机制时,可适度参照PPP模式退出路径:适当考量生态类项目完成后移交、部分基础设施类项目与政府责任类项目可以按节点股权转让与按照股份减资退出、产业类项目与其他类型具备持续运营类项目可以实施收益与期权的证券化退出。
四、清晰EOD项目交易结构组织
在确定开发运营模型、收益结构、退出机制后,就应当建立以生态价值转换经济效益的长效反哺机制,并保证反哺机制有充足的资金执行。在过去制度化反哺机制的基础上,创新性地提出交易结构组织,一方面要强化对工程项目的管理,另一方面要使反哺资金更具有灵活性、抗风险能力,更有保障的运行机制。因此,结合前期所有的研究分析与对于实施项目的包装整理,对于EOD项目库归纳为基础型投入类项目(生态修复、基础设施、城市环境修复等)与收益反哺类(土地投资、产业运营、指标转移等)。要求收益适度扩大,以保证投入的安全 (见图7)。
图7 投资、建设、管理运营交易结构
EOD模式风险分析
EOD项目要实现对生态环境类项目的反哺,对产业项目的盈利能力具有较高的要求。同时,项目的独特性包括:政府债务严控、运营周期长、资金前期需求量大等项目生存风险,都贯穿于EOD项目整个生命周期。风险点主要包括:融资类风险、收益类风险、政策不稳定风险、政府隐形债务风险等。
一、融资类风险
EOD项目生态修复部分,与城市基础设施具备共同的公益属性,投资大且缺乏必要的收益来源决定了其政策性投资属性。在未形成政策性回报机制前,融资困难是该部分项目的重要难题。
另外的通过开发部分反哺基础设施类,依旧面临市场化的融资机构以收益项目融资与企业授信融资、政府担保为主导,缺乏对生态项目部分的融资信心。因此,前期资金缺乏、金融政策、机构服务缺失,都成为EOD项目融资的壁垒。另一方面采取股权融资、债权融资等其他融资手段,也面临一定的融资法律风险。
二、收益类风险
EOD收益构成明晰后,收益目标的达成与收益分成则是项目推进的又一大难题。在项目操作过程中涉及到的政府、社会资本以及后期的所衍生的平台公司等利益主体,在项目顺利盈利阶段还能够有较好的反哺路径,一旦出现收益目标无法实现,将出现的是对于补亏责任的重新划定。通常建议收益分配采用收益分享模式和固定支付模式,在条件阶段形成约束性条件与补偿性条件,灵活运用收益分配模式来满足EOD项目的复杂主体结构。
三、政策不稳定性风险
政策性风险主要存在于政府对于项目顺利实施保障中,对于政策发布的贯穿性与持续性,决定了项目在建设后期及运营阶段的保证。另外的则是对土地资源效益能否反哺生态投入的政策贯通性探讨,尤其是土地指标与财政体系的政策要求。
四、政府隐形债务风险
EOD项目兼顾政府职责与市场化属性,在同类项目运作中,出现了大量的政府债务尤其是在之前基础设施的PPP项目中,通过政府阶段性回购、股份退出等方式,使政府变成了债务的承担方。政府债务风险尤其是对隐性债务的规避,成为EOD项目不可逾越的雷区。在明确的市场化原则运营、以资源配置为导向的生态治理与项目开发指引下,明确以下几类情况不可实施。
(1)地方政府间接举债;
(2)企事业单位举债;
(3)“名股实债”;
(4)资产抵押;
(5)土地抵押;
(6)垫资延付。
五、风险规避建议
针对以上4类项目过程中容易出现的风险点,政府需要清晰明确项目政策边界、政府财政承受、地区资源禀赋,要求政府创造优越的营商环境、提升政府公信力、加强政策的持续度与延续性、以提升市场活跃度与提高自身服务能力为导向,为社会资本能够真正放心为EOD投资提供助力。（作者：王宗源 瞿旭）